Tác giả: Nhóm chuyên gia về Biển Đông | Sáng kiến Minh Bạch Hàng Hải Châu Á (AMTI)

Ngày 13 tháng 9 năm 2017

Biên dịch và Hiệu đính: Nguyễn Trịnh Đôn 

Ngày 10 tháng 3 năm 2018

Đây là công trình đầu tiên của Nhóm chuyên gia về Biển Đông (Expert Working Group on the South China Sea) tại Trung tâm nghiên cứu chiến lược và quốc tế (CSIS) – mục tiêu của nhóm là đề ra một mô hình khả thi cho các bên có yêu sách ở Biển Đông cùng quản lý những tranh chấp hàng hải. Nhóm gồm những chuyên gia trong các lãnh vực quan hệ quốc tế, luật biển và môi trường biển đến từ nhiều quốc gia như Hoa Kỳ, Singapore, Úc, và các quốc gia có yêu sách trực tiếp ở Biển Đông là Trung Quốc, Philippines, Đài Loan và Việt Nam. Dự án Đại Sự Ký Biển Đông thực hiện và xin giới thiệu bản dịch tiếng Việt để hỗ trợ cho việc tiếp cận và thảo luận về đề án này một cách dễ dàng hơn trong cộng đồng quan tâm đến vấn đề Biển Đông. 

Biển Đông là một trong những vùng có sản lượng đánh bắt thủy hải sản cao nhất thế giới, chiếm đến 12% tổng sản lượng đánh bắt toàn cầu trong năm 2015. Hơn một nửa tàu đánh cá trên thế giới hoạt động trong vùng biển này, tạo việc làm cho khoảng 3,7 triệu lao động, và có thể còn có cả nhiều người đánh bắt trái phép mà không báo cáo nữa. Nhưng hệ sinh thái có vai trò sống còn này đang bị đe dọa nghiêm trọng do bị đánh bắt quá mức; đây là hệ quả của tình trạng chính quyền trợ cấp cho nghề cá, của các hành vi đánh bắt gây hại, và trong những năm gần đây thì còn là của nạn cào nghêu sò hay nạo vét trên quy mô lớn để xây đảo.

Nguồn cá ở Biển Đông đã giảm 70–95% kể từ thập niên 1950, còn năng suất đánh bắt đã giảm 66–75% trong vòng 20 năm qua. Các hoạt động cào nghêu, nạo vét, và xây dựng đảo nhân tạo trên quy mô lớn trong những năm trở lại đây đã tàn phá nghiêm trọng hay hủy diệt hơn 160 km2 (tức khoảng 40.000 mẫu) rạn san hô vốn đã trong tình trạng suy giảm 16% mỗi thập kỷ. Toàn bộ hoạt động đánh bắt thủy hải sản ở Biển Đông – vốn đang tạo việc làm cho 3,7 triệu người và nuôi sống hàng trăm triệu người khác – đang đứng trước nguy cơ sụp đổ, trừ phi các bên có yêu sách chủ quyền ra tay nhanh chóng để chặn đứng tiến trình suy thoái này. 

Điều 123 trong Công ước Liên hiệp quốc về luật biển (UNCLOS) yêu cầu những quốc gia giáp với các vùng biển nửa kín như Biển Đông phải cùng hợp tác trong các lĩnh vực như bảo vệ môi trường biển và quản lý nguồn thuỷ hải sản. Điều này phản ánh tính chất kết nối khắng khít giữa các hệ sinh thái của các vùng biển nửa kín, trong đó các dòng hải lưu đưa sinh vật biển (và cả ô nhiễm) đi khắp khu vực bất kể biên giới quốc gia. Hơn nữa, điều 192 của UNCLOS còn nêu ra một nghĩa vụ chung của các quốc gia là “bảo vệ và bảo tồn môi trường biển”. Trong lĩnh vực nhiên liệu, quyền khai thác của một quốc gia phụ thuộc duy nhất vào quyền đối với thềm lục địa. Cùng quản trị thuỷ hải sản và bảo vệ môi trường thì lại khác, do đó đây là lĩnh vực “dễ gặt hái thành công” nhất trong hợp tác ở Biển Đông. 

Một hệ thống quản trị ngư nghiệp và môi trường ở Biển Đông hiệu quả không thể chỉ chủ yếu dựa trên yêu sách chủ quyền, yêu sách biển chồng lấn nhau, vì cá tôm không quan tâm đến những yêu sách này. Thay vào đó, hệ thống này phải được xây dựng cho toàn bộ hệ sinh thái biển, đặc biệt là các hệ thống san hô, chỗ dựa của sinh vật biển. Nếu có ý chí chính trị, các nước ở Biển Đông hoàn toàn có thể hợp tác bảo vệ những hệ sinh thái này và quản trị nguồn thuỷ hải sản mà không bị phụ thuộc vào những định kiến chủ quyền lãnh thổ, vùng biển chồng lấn. Ví dụ, chính quyền Philippines vừa phải tuân thủ nghiêm ngặt yêu cầu hiến định bảo vệ quyền chủ quyền quốc gia đối với biển và thềm lục địa, vừa vẫn có thể đồng ý hợp tác quản lý thuỷ hải sản ở những vùng biển có tranh chấp theo điều 123 của UNCLOS mà không cần áp đặt yêu sách chủ quyền của mình hay công nhận yêu sách chủ quyền của các nước khác. Do đó, họ không gặp vấn đề gì với luật pháp trong nước. 

Hợp tác quản lý ngư nghiệp và môi trường không chỉ là nghĩa vụ pháp lý quốc tế mà còn từ nhu cầu thực tiễn. Các cộng đồng dân cư xung quanh Biển Đông phụ thuộc rất lớn vào trữ lượng tôm cá vì cái ăn và cả mưu sinh. Thế nhưng cả khu vực đã chứng kiến năng suất đánh bắt sụt giảm mạnh trong những năm gần đây do đánh bắt quá mức lẫn nạn huỷ hoại môi trường. Ở Biển Đông, cá tôm có thể đẻ trứng trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của một nước, trứng nở ra con non ở một nước khác, rồi những ấu trùng đó có thể lớn lên và sống hầu hết quãng đời còn lại ở một nước thứ ba nữa. Nạn đánh bắt quá mức hay phá huỷ môi trường tại bất kỳ điểm nào trong chuỗi đời sống này cũng đều gây ảnh hưởng đến tất cả đời sống xung quanh vùng biển đó. Nghề cá của toàn bộ Biển Đông đang trên bờ vực sụp đổ, và cách duy nhất để tránh hậu quả này là thông qua hợp tác đa phương ở các vùng biển đang tranh chấp. 

Để hướng tới mục tiêu đó, các bên có yêu sách chủ quyền cần phải đồng ý những điểm sau: 

1. Thiết lập một khu vực quản lý ngư nghiệp và môi trường ở Biển Đông với cách thức hoạt động và hiệu lực được xây dựng dựa theo những mô hình đã thành công, ví dụ như Công viên biển rạn san hô Đại Bảo Tiều (Great Barrier Reef) và Công ước bảo vệ môi trường biển vùng đông bắc Đại Tây Dương (OSPAR). Khu vực quản lý này sẽ tạo ra một loạt ngư trường dựa theo những hệ sinh thái riêng biệt, bao phủ cả những rạn san hô có vai trò sống còn đối với nguồn cá tôm như quần đảo Hoàng Sa, quần đảo Trường Sa, bãi cạn Scarborough, cụm bãi cạn Luconia, cũng như vùng biển được khai thác giữa các rạn san hô này. 

– Vùng quản lý này không cần phải là vùng hoàn toàn cấm đánh bắt mà là một hệ thống các ngư trường đa dạng. Một số khu vực sẽ không cho đánh bắt để các loài thuỷ hải sản đang bị giảm số lượng nguy cấp có thể sinh sôi trở lại, những khu vực khác sẽ chỉ giới hạn đánh bắt một số loài, một số khu vực khác nữa sẽ không có hạn chế nào cả. Bản đồ dưới đây là một ví dụ áp dụng cách phân chia này cho rạn san hô Đại Bảo Tiều. 

– Các bên có yêu sách chủ quyền phải công khai đồng ý rằng việc tham gia thiết lập và thực thi khu vực quản lý này sẽ không đi kèm với yêu sách lãnh thổ và biển, và việc mình tham gia không được dùng để coi như thừa nhận yêu sách của các bên khác. 

– Việc quyết định loại thuỷ hải sản nào bị cấm đánh bắt phải hoàn toàn dựa theo các tiêu chí khoa học như tình trạng của rạn san hô và tầm quan trọng của nguồn tôm cá di cư. 

– Một cơ quan đa phương phải được thiết lập với những chuyên gia độc lập cùng quan chức từ các cơ quan ngư nghiệp, hàng hải, và khoa học của chính quyền các nước trong khu vực. Cơ quan này lập ra bản đồ khu vực quản lý và điều chỉnh thường xuyên cho phù hợp. 

– Tất cả các bên có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông phải cùng tham gia thiết lập và quản lý các ngư trường, không phụ thuộc vị trí yêu sách lãnh thổ và lãnh hải, vì tất cả các bên đều phụ thuộc vào tình trạng của hệ sinh thái trong vùng biển nửa kín này như nhau. Điều này có nghĩa là Brunei, Trung Quốc, Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore, Đài Loan và Việt Nam đều phải cùng tham gia nghiên cứu khoa học để vạch ra các ngư trường. 

– Một cơ quan tư vấn về quản lý cá biển phải được thiết lập, trong đó có các bên có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông lẫn các nước ven vịnh Thái Lan. Những nước trong vùng vịnh Thái Lan không nhất thiết phải tham gia vào tiến trình thiết lập ngư trường tôm cá ở những rạn san hô ở Biển Đông, nhưng họ nên được tham vấn về các ngư trường quản lý nguồn tôm cá di cư giữa hai vùng biển.

2. Chia sẻ nhiệm vụ thực thi giữa những nước đang chiếm giữ các thực thể địa lý ở Biển Đông và những nước có tàu thuyền đăng ký. 

– Các bên có yêu sách phải có trách nhiệm trong việc theo dõi, ngăn chặn các tàu vi phạm giới hạn đánh bắt đã được các bên đồng thuận trong phạm vi 12 hải lý tính từ các tiền đồn mà họ đang chiếm giữ trên các thực thể địa lý và trong những vùng của khu vực quản lý mà nằm trong phạm vi 200 hải lý tính từ đường bờ biển của họ. Ở những nơi chồng lấn quyền tài phán thì vùng 12 hải lý từ các thực thể địa lý bị chiếm giữ được ưu tiên trước. Nếu có hai vùng như vậy chồng lấn thì sẽ dùng trung tuyến để phân chia khu vực chịu trách nhiệm. Những vùng quản lý này được minh hoạ bằng hai bản đồ phía dưới. 

– Những vùng tài phán này sẽ không có tác dụng dùng để phân xử chủ quyền đối với những thực thể địa lý đang bị chiếm giữ cũng như tư cách pháp lý của chúng (là đảo, đá, bãi cạn, hay đá ngầm). Chúng cũng sẽ không được dùng để phân định ranh giới biển trong tương lai.

– Ở những vùng còn lại của khu vực quản lý chung, việc tuần tra và ngăn chặn tàu thuyền vi phạm những giới hạn đã đồng thuận có thể do bất cứ bên có yêu sách chủ quyền nào thực thi. Đây là toàn bộ những vùng biển và đảo, đá không bị chiếm giữ nằm bên ngoài khoảng cách 200 hải lý từ đường bờ biển. Các bên có yêu sách chủ quyền phải tìm cách điều phối việc tuần tra, bao gồm cả tiến tới các thoả thuận truy đuổi tàu thuyền vi phạm trong khu vực tài phán của nhau, và chia sẻ thông tin khu vực trên biển ở những vùng này. 

– Việc xử lý tàu thuyền của một nước có yêu sách vi phạm giới hạn đánh bắt trong khu vực quản lý chung phải là trách nhiệm của nước tàu thuyền đó đăng ký (flag state). Bên bắt tàu vi phạm phải sắp xếp để bàn giao tàu và thuỷ thủ đoàn kịp thời. Việc xử lý tàu thuyền vi phạm của các nước không có yêu sách phải là nhiệm vụ của bên bắt giữ tàu.

3. Đồng ý không dùng trợ cấp để khuyến khích các hoạt động đánh bắt trong khu vực Biển Đông vốn đã bị đánh bắt quá mức

– Tất cả các bên có yêu sách phải đồng ý không đưa ra các khoản hỗ trợ mà có thể khuyến khích hoạt động đánh bắt trong khu vực quản lý chung. 

– Các bên có yêu sách phải đồng ý rằng ngư dân nào bị phát hiện vi phạm các giới hạn của khu vực quản lý chung sẽ bị tước quyền nhận các trợ cấp hay các hình thức hỗ trợ hiện có khác của chính quyền dành cho nghề cá.

4. Phối hợp các nỗ lực để cùng phát triển lại loài nghêu sò lớn cùng các loài đang nguy cấp khác như rùa biển ở những vùng san hô bị mất các quần thể sinh vật ở Biển Đông. 

– Công việc này phải do một nhóm liên kết các trường đại học và tổ chức nghiên cứu, ví dụ như những viện, trường ở Trung Quốc và Đông Nam Á đã nuôi nghêu sò lớn trong điều kiện nuôi nhốt, với sự hỗ trợ tài chính, công tác điều phối, và hậu cần vận chuyển từ chính quyền. 

– Mỗi bên có yêu sách chủ quyền phải chịu trách nhiệm nuôi nghêu, sò và đưa các loài khác quay lại các rạn san hô mà nước đó đang chiếm giữ. Mục tiêu hướng tới có cả việc đưa các quần thể sinh vật quay trở lại các rạn san hô không bị chiếm giữ do các nhóm dân sự đa quốc gia thực hiện. Tuy nhiên, mục tiêu trung và ngắn hạn là tập trung vào các rạn san hô gần các đảo, đá đang có lực lượng chiếm giữ để dễ bảo vệ chống lại nạn đánh bắt trái phép. Tất cả các bên có yêu sách chủ quyền phải đồng ý rằng những việc trên được tiến hành ngoài ảnh hưởng của các tuyên bố lãnh thổ. 

5. Tránh những hoạt động huỷ hoại môi trường biển hay làm hay đổi đáy biển. 

– Các bên có yêu sách phải tránh việc cố ý huỷ diệt nơi cư trú của sinh vật biển như cào đáy, lấn biển, hay xây dựng cơ sở trên các rạn san hô không bị chiếm giữ. 

– Các bên có yêu sách phải tiến hành đánh giá tác động môi trường và công bố kết quả trước khi xây dựng hay cải tạo trên các đảo, đá mà họ chiếm giữ.

6. Hợp tác nghiên cứu khoa học biển – việc làm cần thiết để đánh giá tình trạng môi trường biển và thực thi công tác bảo tồn một cách hiệu quả. 

– Các bên có yêu sách chủ quyền phải phối hợp các đội tàu nghiên cứu khoa học chung trên khắp Biển Đông với chuyên gia từ tất cả các bên có yêu sách được mời tham gia. 

– Mỗi bên có yêu sách phải tạo điều kiện cho chuyên gia từ những nước có yêu sách khác đến tiến hành nghiên cứu trên đảo, đá mình chiếm giữ mà vẫn bảo đảm nhu cầu giới hạn một cách hợp lý việc tiếp cận những địa điểm quân sự nhạy cảm. Tất cả các bên có yêu sách phải đồng ý rằng những chuyến đi nghiên cứu được tổ chức không phụ thuộc vào yêu sách chủ quyền mà các bên khác đang đưa ra, và việc tham gia này không có nghĩa là cá nhân người nghiên cứu hay chính quyền tổ chức nghiên cứu công nhận yêu sách chủ quyền của bên tổ chức. 

– Các bên có yêu sách chủ quyền phải thường xuyên đứng ra tổ chức các hội thảo khoa học, được chính quyền tất cả các nước trong khu vực ủng hộ, có sự tham gia của chuyên gia toàn khu vực và cả bên ngoài. 

– Chính quyền từng nước hay các nhóm nước phải đầu tư cho các chương trình nâng cao nhận thức công chúng về tầm quan trọng của ngư nghiệp như một nguồn lợi chung có khả năng tái tạo, cũng như về những mối đe doạ đối với nguồn tài nguyên này.

Đề án này là ý kiến chung của các thành viên Nhóm chuyên gia Biển Đông tại CSIS trên tư cách cá nhân chứ không phải đại diện đơn vị công tác của mình.

Nhóm chuyên gia Biển Đông mới được thành lập tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế tại Hoa Kỳ (CSIS), tập hợp các chuyên gia uy tín về luật biển, quan hệ quốc tế, và môi trường biển. Nhóm họp mặt thường xuyên để bàn thảo những vấn đề cần thiết giúp cho việc quản lý các tranh chấp ở Biển Đông, từ đó đưa ra những đề án cho từng vấn đề. Nhóm hy vọng sẽ xây dựng được một mô hình tốt, khả thi cả về pháp lý lẫn chính trị, trong quản lý tranh chấp, một đề án mà cuối cùng hướng tới một bộ quy tắc ứng xử.

TS. Nguyễn Trịnh Đôn là cộng tác viên Dự án Đại Sự Ký Biển Đông và hiện đang làm việc trong lãnh vực Khoa học Tự nhiên ở Anh và đã có nhiều năm chuyển ngữ Việt – Anh các bài viết về chủ quyền của Việt Nam ở Biển Đông, trong đó có ấn phẩm của Uỷ ban Biên giới, Bộ Ngoại giao Việt Nam về chủ quyền quần đảo Hoàng Sa. Ấn phẩm chuyển ngữ này, sau khi được đăng trên South China Sea Research, đã trở thành tài liệu tham khảo trong báo cáo quan trọng của Trung tâm Phân tích Hải quân Hoa Kỳ phân tích và so sánh cơ sở pháp lý của Việt Nam và Trung Quốc đối với chủ quyền trên hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa.

Nguồn bản gốc tiếng Anh: https://amti.csis.org/coc-blueprint-fisheries-environment/

———-

Tin liên quan:

Tuyên Bố ASEAN – Trung Quốc về Thập Kỷ Bảo Vệ Môi Trường Bờ Biển và Trên Biển ở Biển Đông (2017 – 2027)