Tác giả: Kurt M. Campbell và Ely Ratner

Foreign Affairs, March/April 2018

Biên dịch: Huỳnh Hoa (Viet-studies)

(Bản gốc tiếng Anh đính kèm sau bản dịch)

Bắc Kinh coi thường những kỳ vọng của Hoa Kỳ như thế nào

Hoa Kỳ luôn luôn có một ý thức quá lớn về khả năng của mình trong việc quyết định con đường đi của Trung Quốc. Hết lần này đến lượt khác, các tham vọng của Hoa Kỳ đều tan vỡ như bọt nước. Sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai, George Marshall, đặc phái viên Hoa Kỳ tại Trung Quốc, hy vọng được làm mối lái cho một nền hòa bình giữa phe Quốc dân đảng và phe Cộng sản trong cuộc nội chiến Trung Hoa. Trong thời kỳ chiến tranh Triều Tiên, chính phủ Truman nghĩ rằng Mỹ có thể ngăn chặn được bộ đội của Mao Trạch Đông vượt qua sông Áp Lục [biên giới giữa Trung Quốc và Bắc Hàn]. Chính phủ Johnson thì tin Bắc Kinh cuối cùng sẽ cố tránh dính dáng vào Việt Nam. Trong mỗi trường hợp này, thực tế của Trung Quốc đã làm đảo lộn mọi kỳ vọng của Hoa Kỳ.

Với sự kiện tổng thống Richard Nixon mở cửa với Trung Quốc, Washington đã làm cú đặt cược lớn nhất và lạc quan nhất. Cả Nixon và Henry Kissinger, cố vấn an ninh quốc gia của ông ta, đều cho rằng cuộc hòa giải này sẽ chêm một cái nêm vào giữa Bắc Kinh và Mạc Tư Khoa và làm thay đổi quan niệm của Trung Quốc về lợi ích của họ khi tiến gần hơn tới Hoa Kỳ. Vào mùa thu năm 1967, Nixon đã viết trên tạp chí Foreign Affairs: “Thế giới không thể an toàn cho đến khi Trung Quốc thay đổi. Vì vậy mục tiêu của chúng tôi, ở mức độ mà chúng tôi có thể tác động đến các sự kiện, là đem lại sự thay đổi đó”. Kể từ ngày ấy, chiến lược của Hoa Kỳ luôn đặt trên nền tảng là cái giả thuyết: làm sâu sắc hơn các mối quan hệ thương mại, ngoại giao và văn hóa sẽ có tác dụng làm thay đổi sự phát triển nội bộ của Trung Quốc và cách hành xử của nước này với bên ngoài. Ngay trong giới chính sách Hoa Kỳ những người mang nỗi hoài nghi về ý định của Trung Quốc cũng chia sẻ cái niềm tin tiềm ẩn rằng sức mạnh và vị thế bá chủ của Hoa Kỳ có thể dễ dàng uốn nắn Trung Quốc theo sở thích của Washington.

Nửa thế kỷ đã trôi qua từ những bước đi đầu tiên của Nixon hướng tới tái lập tình hữu nghị Trung-Mỹ, đã có các bằng chứng ngày càng rõ ràng rằng Washington một lần nữa lại đặt quá nhiều niềm tin vào sức mạnh của mình trong việc định hình con đường phát triển của Trung Quốc. Tất cả mọi phe trong cuộc tranh luận chính sách này đều sai: cả những người ủng hộ thương mại tự do và các nhà tài chính từng tiên đoán về sự cởi mở tất yếu và ngày càng tăng ở Trung Quốc; những người ủng hộ hội nhập từng cho rằng các tham vọng của Bắc Kinh sẽ được thuần hóa nhờ sự tương tác rộng lớn hơn với cộng đồng quốc tế; và cả những chính trị gia diều hâu từng tin rằng, sức mạnh của Trung Quốc có thể bị làm cho cùn nhụt bởi tính ưu việt vĩnh cửu của Hoa Kỳ.

Không có cây gậy hoặc củ cà rốt nào có tác động tới Trung Quốc như dự kiến. Những mối ràng buộc về ngoại giao và thương mại đã không mang lại được sự cởi mở về chính trị và kinh tế ở Trung Quốc. Cả sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ cũng như cán cân lực lượng khu vực đều không ngăn cản được Bắc Kinh tìm cách thay thế những thành phần cốt lõi của một hệ thống do Hoa Kỳ dẫn dắt. Và cái trật tự tự do quốc tế cũng đã thất bại trong việc thu hút hoặc ràng buộc Trung Quốc một cách mạnh mẽ như đã từng kỳ vọng. Thay vì vậy, Trung Quốc đã đi theo con đường của riêng mình, và chứng tỏ hàng loạt kỳ vọng của Hoa Kỳ cho tiến trình này là hoàn toàn sai lầm.

Thực tế ấy đặt cơ sở hợp lý để biện minh cho sự “nghĩ lại tỉnh táo” về đường lối của Hoa Kỳ đối với Trung Quốc. Có rất nhiều rủi ro đi kèm với một sự đánh giá lại như vậy; những người bảo vệ cho khuôn khổ hiện hành cảnh báo về một sự mất ổn định trong quan hệ song phương, hoặc khả năng kích hoạt một cuộc Chiến tranh Lạnh mới. Nhưng công cuộc xây dựng một cách tiếp cận và một mối quan hệ vững mạnh hơn, bền vững hơn với Bắc Kinh đòi hỏi phải thật sự thành thực về nhiều giả định căn bản đã biến thành sai lầm như thế nào. Từ bên này sang bên kia phổ ý thức hệ, cộng đồng chính sách ngoại giao Hoa Kỳ vẫn tiếp tục đầu tư sâu rộng vào những kỳ vọng về Trung Quốc – về đường lối của nước này với kinh tế, chính sách đối nội, an ninh và trật tự thế giới – ngay cả khi đã tích lũy được rất nhiều bằng chứng chống lại các kỳ vọng ấy. Những chính sách xây dựng trên kỳ vọng đã thất bại trong việc thay đổi Trung Quốc ngay trong cách mà chúng ta dự tính hoặc hy vọng.

SỨC MẠNH CỦA THỊ TRƯỜNG

Sự tương tác thương mại rộng lớn hơn với Trung Quốc được giả định sẽ mang lại cuộc giải phóng nền kinh tế Trung Quốc, từng bước một nhưng đều đặn. Chiến lược An ninh quốc gia năm 1990 của tổng thống Mỹ George H.W. Bush [Bush cha] miêu tả các quan hệ được nâng cao với thế giới là “cốt yếu cho triển vọng của Trung Quốc giành lại con đường cải cách kinh tế”. Lối suy nghĩ này chiếm ưu thế trong nhiều thập niên. Nó dẫn dắt các quyết định của Mỹ trong việc cấp cho Trung Quốc quy chế thương mại tối huệ quốc (MFN) trong thập niên 1990, ủng hộ Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) năm 2001, thiết lập đối thoại kinh tế cấp cao năm 2006 và đàm phán một hiệp định đầu tư song phương dưới thời tổng thống Barack Obama.

“Thương mại hàng hóa giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc đã bùng nổ, từ mức dưới 8 tỉ USD năm 1986 lên mức hơn 578 tỉ USD năm 2016”

Thương mại hàng hóa giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc đã bùng nổ, từ mức dưới 8 tỉ USD năm 1986 lên mức hơn 578 tỉ USD năm 2016, tăng hơn 30 lần sau khi đã điều chỉnh theo lạm phát. Tuy nhiên, từ những ngày đầu tiên của thế kỷ này, công cuộc tự do hóa kinh tế của Trung Quốc đã dừng lại. Trái với những kỳ vọng của phương Tây, Bắc Kinh đã đầu tư gấp đôi vào mô hình tư bản nhà nước ngay cả khi họ đã trở nên giàu có hơn. Thay vì trở thành một lực lượng thúc đẩy sự cởi mở rộng lớn, mức tăng trưởng kinh tế liên tục đã phục vụ cho sự chính danh hóa quyền cai trị của đảng Cộng sản Trung Quốc và mô hình kinh tế do nhà nước dẫn dắt của nước này.

Các quan chức Hoa Kỳ tin rằng, nợ nần, sự kém hiệu quả và nhu cầu của một nền kinh tế tiến bộ hơn sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho những cải cách sâu rộng ở Trung Quốc. Các quan chức Trung Quốc cũng nhận ra những vấn đề trong đường lối của họ; năm 2007 thủ tướng Ôn Gia Bảo đã gọi nền kinh tế Trung Quốc là “không ổn định, không thăng bằng, không kết nối và không bền vững”. Nhưng thay vì mở cửa đất nước cho cuộc cạnh tranh lớn hơn thì với ý đồ duy trì quyền kiểm soát nền kinh tế, đảng Cộng sản Trung Quốc lại củng cố khối doanh nghiệp nhà nước và theo đuổi những chính sách công nghiệp nhắm tới việc thúc đẩy các tập đoàn hàng đầu về công nghệ quốc gia trong các lĩnh vực thiết yếu, bao gồm cả hàng không không gian, y sinh học và robotics (đáng chú ý là kế hoạch “Made in China 2025”). Và bất chấp những lời hứa hẹn cứ nhắc đi nhắc lại, Bắc Kinh vẫn luôn chống lại áp lực từ Washington và nhiều thủ đô khác đòi Trung Quốc phải tạo lập một sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp nước ngoài. Trung Quốc đã hạn chế quyền tiếp cận thị trường và buộc các doanh nghiệp không phải Trung Quốc phải ký kết những hợp đồng liên doanh và chia sẻ công nghệ, trong khi họ vẫn tuồn vốn đầu tư và trợ cấp cho những công ty nội địa được nhà nước hậu thuẫn.

Cho tới gần đây, phần lớn các nhà hoạch định chính sách và quản lý doanh nghiệp Hoa Kỳ vẫn ngầm chấp nhận một sự phân biệt đối xử như vậy; những lợi ích thương mại tiềm tàng thì lớn đến mức họ cho rằng sẽ là không khôn ngoan khi đảo lộn mối quan hệ hiện hành bằng những chính sách bảo hộ thị trường hoặc cấm vận thương mại. Thay vì vậy, họ đấu tranh quyết liệt để giành những sự nhượng bộ nhỏ nhoi, từng chút một. Nhưng giờ đây, những gì có thời được coi chỉ là những thất bại ngắn hạn trong việc làm ăn với Trung Quốc đã trở thành những nỗi thất vọng thường trực và tai hại hơn nhiều. Năm ngoái Phòng Thương mại Hoa Kỳ báo cáo cứ 10 doanh nghiệp Mỹ thì có 8 đơn vị cảm thấy ít được hoan nghênh ở Trung Quốc so với những năm trước, và khoảng 60 phần trăm số doanh nghiệp được hỏi ý kiến có rất ít hoặc không có niềm tin rằng Trung Quốc sẽ mở cửa thị trường nhiều hơn trong vòng ba năm tới. Những cơ chế tự nguyện và hợp tác để thúc đẩy mở cửa nền kinh tế Trung Quốc nhìn chung đã thất bại, kể cả cơ chế Đối thoại Kinh tế toàn diện mới được chính phủ của ông Trump khai trương.

MỆNH LỆNH CỦA TỰ DO HÓA

Tăng trưởng kinh tế được giả định sẽ không chỉ mang lại sự cởi mở kinh tế rộng hơn mà cả sự tự do hóa chính trị. Lối tư duy này cũng cho rằng, sự phát triển sẽ kích hoạt một chu kỳ thuận lợi; một tầng lớp trung lưu mới manh nha sẽ đòi hỏi những quyền lợi mới và các quan chức thực dụng sẽ chấp nhận các cải cách tư pháp cần thiết để tiến xa hơn. Cuộc tiến hóa này dường như là điều chắc chắn sau khi Liên bang Xô viết sụp đổ và các cuộc chuyển hóa dân chủ diễn ra ở Đài Loan và Nam Hàn. “Không quốc gia nào trên trái đất này tìm ra được một con đường nhập cảng hàng hóa và dịch vụ của thế giới trong khi vẫn ngăn chặn các ý tưởng nước ngoài tại biên giới của mình”, ông George H. W. Bush tuyên bố như vậy. Chính sách của Hoa Kỳ nhắm tạo thuận lợi cho tiến trình này bằng cách chia sẻ công nghệ, đẩy mạnh thương mại và đầu tư, hỗ trợ giao lưu nhân dân và tiếp nhận hàng trăm ngàn sinh viên Trung Quốc vào các trường đại học Mỹ.

Vụ đàn áp những người biểu tình đòi dân chủ ở quảng trường Thiên An Môn năm 1989 đánh tan niềm hy vọng về sự trỗi dậy của nền dân chủ đại diện ở Trung Quốc. Nhưng nhiều chuyên gia và nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ vẫn kỳ vọng chính phủ Trung Quốc sẽ cho phép thực thi quyền tự do báo chí rộng rãi hơn, cho phép xã hội dân sự mạnh mẽ hơn trong khi dần dần chấp nhận cạnh tranh chính trị nhiều hơn cả bên trong đảng Cộng sản lẫn ở cấp địa phương. Họ tin rằng, cuộc cách mạng công nghệ thông tin của thập niên 1990 sẽ khuyến khích những xu hướng như vậy bằng cách giúp công dân Trung Quốc tiếp xúc nhiều hơn với thế giới bên ngoài và nâng cao những phần thưởng kinh tế cho việc mở cửa. Như tổng thống Bill Clinton có lần nói, “Không có tự do đầy đủ để suy nghĩ, để truy vấn và để sáng tạo, Trung Quốc sẽ rơi vào một tình thế bất lợi rõ ràng khi cạnh tranh với các xã hội hoàn toàn mở trong kỷ nguyên thông tin, trong đó nguồn lực lớn lao nhất của tài sản quốc gia là những gì nằm bên trong đầu óc của con người”. Các nhà lãnh đạo Bắc Kinh sẽ dần dần nhận ra rằng chỉ bằng cách chấp nhận tự do cá nhân thì Trung Quốc mới có thể thịnh vượng trong một tương lai công nghệ cao.

Nhưng nỗi lo sợ rằng sự cởi mở rộng hơn có thể đe dọa cả sự ổn định quốc nội và sự sống còn của chế độ đã thôi thúc các nhà lãnh đạo Trung Quốc tìm kiếm một con đường thay thế. Họ coi cả hai cú sốc biến cố Quảng trường Thiên An Môn và biến cố Liên xô sụp đổ như là bằng chứng của những mối hiểm nguy mà công cuộc dân chủ hóa và cạnh tranh chính trị mang lại. Và thế là, thay vì chấp nhận những chu kỳ tích cực của công cuộc cởi mở, Bắc Kinh lại phản ứng chống lại các lực lượng toàn cầu hóa bằng cách dựng lên những bức tường và siết chặt quyền kiểm soát của nhà nước, thui chột thay vì tăng cường dòng chảy tự do của người dân, của ý tưởng và hoạt động thương mại. Những áp lực bổ sung lên chế độ của Trung Quốc trong thế kỷ này – bao gồm một sự giảm tốc về kinh tế, bệnh tham nhũng đặc hữu của chính quyền và quân đội, cũng như những trường hợp đáng ngại về sự nổi dậy của dân chúng ở khắp nơi trên thế giới – đã kích thích thêm chứ không làm giảm đi chế độ chuyên chế độc tài.

Thật vậy, những biến cố trong thập niên vừa qua đã phá hỏng những niềm hy vọng khiêm tốn nhất về tự do hóa chính trị ở Trung Quốc. Năm 2013, một chỉ thị nội bộ của đảng Cộng sản Trung Quốc, được biết tới như là Tài liệu số 9, cảnh cáo thẳng thừng rằng, “chế độ dân chủ hiến định phương Tây” và các “giá trị phổ quát” khác là những bức bình phong che giấu ý đồ làm suy yếu, mất ổn định, thậm chí làm tan rã nước Trung Quốc. Chỉ thị đó chứng tỏ rằng hố ngăn cách giữa những kỳ vọng của Hoa Kỳ với kỳ vọng của Trung Quốc về tương lai chính trị của nước này đang mở rộng ra rất nhanh. Như Orville Schell, một chuyên gia về Trung Quốc hàng đầu của Mỹ, nhận xét: “Trung Quốc chắc chắn đang trượt lùi vào một bầu không khí chính trị gợi nhớ tới ông Mao Trạch Đông trong thập niên 1970 hơn là ông Đặng Tiểu Bình của thập niên 1980”. Ngày nay, cuộc đàn áp đang diễn ra với các nhà báo, các lãnh tụ tôn giáo, người hoạt động xã hội và các luật sư nhân quyền không có dấu hiệu giảm xuống – chỉ trong năm 2015 đã có hơn 300 luật sư, người trợ giúp pháp lý và người hoạt động xã hội bị giam giữ.

“Công nghệ thông tin đã giúp tăng cường bàn tay của nhà nước, giúp nhà cầm quyền Trung Quốc kiểm soát dòng chảy thông tin và giám sát hành vi của công dân.”

Công nghệ thông tin, thay vì giúp chuyển giao quyền lực cho nhân dân Trung Quốc như ở nhiều nước phương Tây, lại giúp tăng cường bàn tay của nhà nước, giúp nhà cầm quyền Trung Quốc kiểm soát dòng chảy thông tin và giám sát hành vi của công dân. Kiểm duyệt, giam cầm, và một bộ luật an ninh mạng mới trao cho chính quyền quyền kiểm soát rộng rãi mạng Internet ở Trung Quốc, ngăn cản hoạt động chính trị bên trong “Vạn lý hỏa thành” (Great Firewall) của Trung Quốc. Giờ đây chế độ chuyên chế thế kỷ 21 của Trung Quốc còn triển khai cả một “hệ thống tín nhiệm xã hội”, sử dụng nguồn dữ liệu lớn (big data) kết hợp với trí thông minh nhân tạo (artificial intelligence) để khen thưởng hay trừng phạt công dân Trung Quốc dựa vào hoạt động chính trị, thương mại, xã hội và hoạt động trực tuyến của họ. Ứng dụng công nghệ nhận diện khuôn mặt, kết hợp với mạng lưới máy quay phim theo dõi phủ khắp Trung Quốc, đã giúp cho nhà nước có thể xác định vị trí của bất kỳ người dân nào chỉ trong vài phút đồng hồ.

NGĂN CHẶN VỊ THẾ HÀNG ĐẦU

Sự kết hợp giữa ngoại giao Hoa Kỳ với sức mạnh quân sự Hoa Kỳ – củ cà rốt và cây gậy – được giả định sẽ thuyết phục Bắc Kinh rằng Trung Quốc sẽ không thể và không cần thiết phải thách thức cái trật tự về an ninh do Hoa Kỳ dẫn dắt ở châu Á. Washington đã “thúc đẩy mạnh mẽ sự tham gia của Trung Quốc vào các cơ chế an ninh khu vực để trấn an các quốc gia láng giềng và làm dịu mối quan ngại về an ninh của chính mình”, Chiến lược An ninh quốc gia năm 1995 của chính phủ Clinton xác định như vậy và được hỗ trợ bằng những mối quan hệ giữa quân đội với quân đội cùng nhiều biện pháp xây dựng lòng tin khác. Những phương thức giao kết này được kết hợp với một “hàng rào an toàn” – gia tăng sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ trong khu vực, được hỗ trợ bởi các đối tác và đồng minh có năng lực. Lối suy nghĩ này cho rằng, tác động của đường lối này là để làm nguội cuộc cạnh tranh quân sự ở châu Á và kiềm chế tham vọng của Trung Quốc trong việc thay đổi trật tự khu vực. Bắc Kinh sẽ hài lòng chấp nhận một mức độ đủ về quân sự, xây dựng lực lượng vũ trang cho những sự kiện bất ngờ hạn hẹp ở khu vực và dành phần lớn nguồn lực cho các nhu cầu nội địa.

Lập luận này giả định rằng, Trung Quốc sẽ tập trung vào cái mà họ tự mô tả là “cửa sổ cơ hội chiến lược” cho công cuộc phát triển ở trong nước với rất nhiều thách thức về kinh tế và xã hội xâm chiếm sự quan tâm của các nhà lãnh đạo cấp cao Trung Quốc. Các nhà hoạch định chính sách và các học giả Hoa Kỳ cũng giả định rằng Trung Quốc đã học được bài học quý báu từ Liên xô về cái giá khủng khiếp phải trả cho việc tham gia chạy đua vũ trang với Hoa Kỳ. Như vậy, Washington không chỉ có thể ngăn cản hành động xâm lăng của Trung Quốc mà còn có thể – dùng từ của Ngũ giác đài – “can ngăn” Trung Quốc đừng thử cạnh tranh với Hoa Kỳ. Zalmay Khalilzad, một quan chức trong cả hai chính phủ Reagan và Bush, lập luận, một Hoa Kỳ ở vị thế thống trị có thể “thuyết phục giới lãnh đạo Trung Quốc rằng một thách thức như vậy sẽ rất khó khăn khi chuẩn bị và hết sức rủi ro khi theo đuổi”. Hơn thế nữa, vẫn không rõ là liệu Trung Quốc có thể thách thức vị thế hàng đầu của Hoa Kỳ cho dù họ muốn vậy hay không. Vào cuối thập niên 1990, quân giải phóng nhân dân Trung Quốc (PLA) được coi là vẫn đi sau quân đội Hoa Kỳ và quân đội các nước đồng minh nhiều thập kỷ.

Trong bối cảnh như vậy, các quan chức Hoa Kỳ luôn giữ sự thận trọng đáng kể để không bị vấp vào một cuộc chạm trán với Trung Quốc. Nhà khoa học chính trị Joseph Nye giải thích lối suy nghĩ này khi ông phụ trách văn phòng châu Á của Ngũ giác đài dưới thời chính phủ Clinton: “Nếu chúng ta đối đãi với Trung Quốc như kẻ thù, chúng ta chắc chắn sẽ có kẻ thù trong tương lai. Còn nếu chúng ta đối đãi với Trung Quốc như bạn bè, chúng ta không chắc có được tình bạn, nhưng ít ra chúng ta cũng để ngỏ khả năng có thêm nhiều kết quả tốt lành”. Trong cuộc điều trần trước quốc hội để được xem xét phê chuẩn làm bộ trưởng ngoại giao Hoa Kỳ hồi tháng 1-2001, ông Colin Powell nói rằng: “Trung Quốc không phải là kẻ thù và thách thức của chúng ta là giữ cho họ không biến thành kẻ thù”.

Ngay cả khi Bắc Kinh bắt đầu đầu tư nhiều hơn vào quân đội bằng nguồn của cải mà họ mới tích lũy được, chính phủ Trung Quốc vẫn tìm cách trấn an Washington; tỏ dấu hiệu cho thấy họ vẫn tiếp tục gắn bó với con đường chính sách ngoại giao ôn hòa, thận trọng mà ông Đặng đã vạch ra. Năm 2005, quan chức cao cấp của đảng Cộng sản Trung Quốc, ông Trương Tất Kiên (Zhang Bijian) đã viết trên tạp chí Foreign Affairs rằng Trung Quốc sẽ không bao giờ tìm kiếm quyền bá chủ khu vực mà vẫn duy trì cam kết “trỗi dậy hòa bình”. Năm 2011, sau một cuộc tranh luận sôi nổi trong các nhà lãnh đạo Trung Quốc về chuyện liệu đã đến lúc “sang số” chưa, ông Đới Bỉnh Quốc (Dai Bingguo), ủy viên quốc vụ viện Trung Quốc, khẳng định với thế giới rằng “phát triển hòa bình là lựa chọn chiến lược mà Trung Quốc đã thực hiện”. Bắt đầu từ năm 2002, bộ quốc phòng Hoa Kỳ được quốc hội ủy quyền đã soạn thảo báo cáo hàng năm về quân đội Trung Quốc, nhưng có một sự đồng thuận trong các quan chức cao cấp của Hoa Kỳ rằng Trung Quốc vẫn tiếp tục là một thách thức xa xôi và có thể quản lý được.

“Đối với Bắc Kinh, khối đồng minh của Mỹ và sự hiện diện của quân đội Hoa Kỳ ở châu Á đặt ra những mối đe dọa không thể chấp nhận cho lợi ích của Trung Quốc”.

Tuy nhiên quan điểm đó đã đánh giá không đúng mức thực trạng giới lãnh đạo Trung Quốc vừa đầy tham vọng vừa đồng thời bất an như thế nào. Đối với Bắc Kinh, khối đồng minh của Mỹ và sự hiện diện của quân đội Hoa Kỳ ở châu Á đặt ra những mối đe dọa không thể chấp nhận đối với lợi ích của Trung Quốc ở Đài Loan, bán đảo Triều Tiên, biển Hoa Đông và biển Đông. Theo lời của Vương Cát Tư (Wang Jisi), giáo sư Đại học Bắc Kinh, thì “ở Trung Quốc, mọi người đều tin chắc rằng… Washington sẽ cố gắng ngăn cản các cường quốc đang nổi lên, đặc biệt là Trung Quốc, thực hiện các mục tiêu và nâng cao vị thế của họ”. Vì thế Trung Quốc đã bắt đầu phá hủy dần dần cái trật tự an ninh do Hoa Kỳ dẫn dắt ở châu Á, phát triển những khả năng [quân sự] để ngăn chặn sự tiếp cận của quân đội Hoa Kỳ tới khu vực này, và ly gián hoặc gây chia rẽ Washington với các đồng minh.

Cuối cùng, cả sức mạnh quân sự lẫn nỗ lực giao kết ngoại giao của Hoa Kỳ đều không can ngăn được Trung Quốc xây dựng một đội quân đẳng cấp thế giới của riêng mình. Những cuộc phô diễn công nghệ cao của lực lượng Hoa Kỳ trong cuộc chiến tranh Iraq và nhiều nơi khác chỉ có tác dụng thúc đẩy nhanh hơn những nỗ lực hiện đại hóa PLA của Trung Quốc. Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã phát động những kế hoạch cải cách quân đội nhằm làm cho các lực lượng vũ trang của Trung Quốc có sức sát thương hơn, có khả năng phóng chiếu sức mạnh quân sự rất xa ngoài bờ biển Trung Quốc. Với chiếc hàng không mẫu hạm thứ ba đang được xây dựng, với những căn cứ quân sự tân tiến mới được lập trên các đảo ở biển Đông và với căn cứ quân sự đầu tiên của Trung Quốc ở nước ngoài được lập ở Djibouti (châu Phi), Trung Quốc đang trên đường trở thành một đối thủ quân sự bằng vai phải lứa mà Hoa Kỳ chưa từng nhìn thấy kể từ thời Liên bang Xô viết. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc không còn nhắc lại câu châm ngôn của Đặng Tiểu Bình rằng để phát triển, Trung Quốc cần phải“thao quang dưỡng hối” (che giấu năng lực, chờ đợi thời cơ). Hồi tháng 10-2017, Tập Cận Bình tuyên bố “đất nước Trung Quốc đã đi từ chỗ đứng lên, trở nên giàu có và trở nên hùng mạnh”.

NHỮNG HẠN CHẾ CỦA TRẬT TỰ

Vào cuối cuộc Chiến tranh Thế giới lần thứ Hai, Hoa Kỳ xây dựng những thiết chế (institution) và luật lệ góp phần tạo nên cơ cấu chính trị toàn cầu và động lực khu vực ở châu Á. Những quy tắc được chấp nhận rộng rãi, chẳng hạn như tự do thương mại và tự do hàng hải, giải quyết hòa bình các vụ tranh chấp, hợp tác quốc tế để xử lý những thách thức toàn cầu v.v… đã thay thế cho các không gian ảnh hưởng của thế kỷ 19. Lối suy nghĩ thiện chí cho rằng, là người được hưởng lợi nhiều nhất từ cái trật tự tự do quốc tế này, Bắc Kinh chắc hẳn sẽ có phần đóng góp đáng kể vào việc duy trì cái trật tự ấy và coi sự tiếp tục cái trật tự này là hết sức thiết yếu cho tiến bộ của chính Trung Quốc. Chính sách của Hoa Kỳ nhắm khích lệ sự tham gia của Bắc Kinh bằng việc chào đón Trung Quốc vào các thiết chế hàng đầu và làm việc với Trung Quốc về những vấn đề quản trị toàn cầu và an ninh khu vực.

Các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ hy vọng rằng, một khi Trung Quốc đã gia nhập các thiết chế đa phương thì Bắc Kinh sẽ học cách chơi theo luật lệ và chẳng bao lâu Trung Quốc sẽ bắt đầu góp phần vào việc duy trì các thiết chế ấy. Thứ trưởng bộ ngoại giao Robert Zoellick trong chính phủ George W. Bush [Bush con] đã kêu gọi Bắc Kinh hãy trở thành một “cổ đông có trách nhiệm” trong hệ thống quốc tế. Từ quan điểm của Washington, quyền lực lớn hơn đi kèm với nghĩa vụ lớn hơn, đặc biệt là vì Trung Quốc đã hưởng lợi rất nhiều từ hệ thống. Như ông Obama đã nhấn mạnh, “Chúng ta kỳ vọng Trung Quốc tôn trọng và bảo vệ chính những luật lệ đã giúp họ thành công”.

Ở một số thiết chế, Trung Quốc có vẻ sẵn sàng đảm nhận trách nhiệm, dù mưa nắng thất thường. Trung Quốc gia nhập tổ chức Hợp tác Kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC) năm 1991, Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân năm 1992, Tổ chức Thương mại thế giới năm 2001, và tham gia nhiều nỗ lực ngoại giao quan trọng, kể cả hội nghị 6 bên [Mỹ, Trung Quốc, Nga, Nhật, Nam Hàn và Bắc Hàn] và các cuộc đàm phán P5+1 [5 nước thành viên thường trực Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc + Đức] để giải quyết các chương trình vũ khí hạt nhân của Bắc Hàn và Iran. Trung Quốc cũng trở thành nước đóng góp quan trọng cho các hoạt động chống hải tặc và gìn giữ hòa bình của Liên hiệp quốc.

Nhưng Bắc Kinh vẫn cảm thấy bị đe dọa bởi các yếu tố trung tâm khác trong cái trật tự do Hoa Kỳ dẫn dắt – và đang ngày càng tìm cách thay thế chúng. Điều đó đặc biệt đúng về những gì mà Trung Quốc coi là những vụ vi phạm không mong muốn về chủ quyền quốc gia của họ do Hoa Kỳ và các đối tác của Hoa Kỳ thực hiện, dù dưới hình thức cấm vận kinh tế hoặc hành động quân sự. Những quy tắc của chủ nghĩa tự do liên quan tới quyền hay trách nhiệm của cộng đồng quốc tế được can thiệp để bảo vệ người dân khỏi những vụ vi phạm nhân quyền chẳng hạn, đã đối chọi trực tiếp với ưu tiên hàng đầu của Trung Quốc là bảo vệ hệ thống chuyên chế khỏi sự can thiệp của nước ngoài. Với một vài ngoại lệ đáng chú ý, Trung Quốc luôn bận rộn với việc làm giảm nhẹ những biện pháp cấm vận đa phương, che chở các chế độ chuyên chế trước sự lên án của phương Tây và kết bè cánh với Nga để ngăn chặn Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc phê chuẩn các hành động can thiệp. Một số chính phủ phi dân chủ – ở Sudan, Syria, Venezuela, Zimbabwe và nhiều nơi khác – đã được hưởng lợi rất nhiều từ sự ngăn chặn này.

Trung Quốc cũng bắt đầu xây dựng một tập hợp các thiết chế quốc tế và khu vực của riêng mình – mà Hoa Kỳ chỉ là kẻ ngoại cuộc đứng ngoài nhìn vào – hơn là làm sâu sắc hơn các cam kết của Bắc Kinh đối với các thiết chế hiện tồn. Bắc Kinh đã khai trương Ngân hàng Đầu tư hạ tầng châu Á (AIIB), Ngân hàng Phát triển mới (NDB) (cùng với Brazil, Ấn Độ, Nga và Nam Phi) và đáng chú ý nhất, Trung Quốc đã khởi động dự án “Nhất lộ nhất đới” (một vành đai, một con đường) – cái tầm nhìn phi thực tế của ông Tập nhằm xây dựng những tuyến đường bộ và đường hàng hải nối Trung Quốc với phần còn lại của thế giới. Những thiết chế và chương trình này đã trao cho Bắc Kinh tư cách đặt ra nghị trình và tập hợp sức mạnh của riêng mình trong khi bỏ qua các tiêu chuẩn và giá trị được các thiết chế quốc tế hiện hành tôn trọng và tuân thủ. Bắc Kinh công khai phân biệt rõ đường lối phát triển của mình bằng việc lưu ý rằng, không giống như Hoa Kỳ và các cường quốc châu Âu, họ không đòi hỏi các nước nhận viện trợ phải chấp nhận cải cách quản trị quốc gia như là điều kiện để được hỗ trợ.

“Những giả định dẫn dắt chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ đối với Trung Quốc đã có vẻ ngày càng mong manh.”

Trong khi đó, ở khu vực châu Á, Bắc Kinh đã bắt đầu thay đổi cán cân về an ninh, từng chút từng chút làm biến đổi hiện trạng bằng những bước đi đủ nhỏ để tránh kích hoạt một phản ứng quân sự từ Hoa Kỳ. Ở biển Đông, một trong những hải lộ quan trọng nhất của thế giới, Trung Quốc đã khéo léo sử dụng tàu tuần tra biển, chiến tranh pháp lý và cưỡng bức kinh tế để thúc đẩy đòi hỏi chủ quyền của mình. Trong một số trường hợp, Trung Quốc chỉ đơn giản xâm chiếm các vùng lãnh thổ tranh chấp hoặc quân sự hóa các đảo đá nhân tạo. Trong khi Bắc Kinh có lúc thể hiện sự kiềm chế và thận trọng có tính chiến thuật, đường lối chung của Trung Quốc cho thấy họ mong muốn tạo ra một không gian ảnh hưởng hiện đại trên mặt biển.

Vào mùa hè năm 2016, Trung Quốc bỏ qua một phán quyết có tính cột mốc của tòa án quốc tế theo Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển [UNCLOS], theo đó những đòi hỏi quá rộng của Trung Quốc về chủ quyền trên biển Đông là bất hợp pháp xét theo luật quốc tế. Các quan chức Hoa Kỳ đã giả định một cách sai lầm rằng một sự kết hợp nào đó giữa áp lực, sự sỉ nhục và mong muốn của chính Trung Quốc về một trật tự hàng hải căn cứ trên luật lệ sẽ dần dần làm cho Bắc Kinh chấp nhận phán quyết ấy. Nhưng thay vì vậy, Trung Quốc đã bác bỏ thẳng thừng phán quyết của tòa. Tháng 7-2017, một năm sau ngày tòa PCA ban hành phán quyết nói trên, nói chuyện tại một diễn đàn an ninh quốc tế ở Aspen, bang Colorado, một nhà phân tích cao cấp của Cơ quan Tình báo Hoa Kỳ (CIA) đưa ra kết luận, kinh nghiệm đã dạy cho các nhà lãnh đạo Trung Quốc “rằng họ có thể coi thường luật pháp quốc tế mà vẫn không sao cả”. Các quốc gia trong khu vực, bị ảnh hưởng bởi sự phụ thuộc về kinh tế với Trung Quốc lẫn mối lo ngại ngày càng tăng về cam kết của Hoa Kỳ với châu Á, đã thất bại trong việc phản kháng sự xâm lấn của Trung Quốc chứ không như kỳ vọng của Hoa Kỳ rằng họ sẽ phản kháng mạnh.

KIỂM KÊ LẠI

Khi những giả định dẫn dắt chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ đã có vẻ ngày càng mong manh, khi khoảng cách giữa kỳ vọng của Hoa Kỳ và thực tế tại Trung Quốc ngày càng doãng rộng ra thì Washington lại tập trung phần lớn sự chú ý vào những nơi khác. Từ năm 2001, cuộc chiến chống chủ nghĩa khủng bố Hồi giáo cực đoan (jihadist) đã choáng hết tâm trí của bộ máy an ninh quốc gia Hoa Kỳ, lôi kéo sự chú ý ra khỏi những thay đổi ở châu Á đúng vào lúc Trung Quốc thực hiện những bước tiến dài về quân sự, ngoại giao và thương mại. Tổng thống Hoa Kỳ George W. Bush lúc đầu đề cập tới Trung Quốc như là “đối thủ cạnh tranh chiến lược”, nhưng sau vụ tấn công khủng bố ngày 11-9, trong Chiến lược An ninh quốc gia năm 2002 của mình, ông lại tuyên bố, “Các cường quốc của thế giới tự thấy mình đứng về cùng một phía – đoàn kết chống lại những mối hiểm nguy chung của bạo lực và hỗn loạn mà bọn khủng bố gây ra”. Trong thời chính phủ của tổng thống Obama, đã có một nỗ lực “xoay trục” hoặc “tái cân bằng”, chuyển mối quan tâm chiến lược về châu Á. Nhưng đến cuối nhiệm kỳ của tổng thống Obama, ngân sách và nhân lực của Hoa Kỳ vẫn được tập trung chủ yếu cho các khu vực khác – ví dụ, đội ngũ chuyên viên Hội đồng An ninh quốc gia phụ trách khu vực Trung Đông thì đông gấp ba lần đội ngũ phụ trách Đông Á và Đông Nam Á.

Sự sao nhãng chiến lược này đã đem lại cho Trung Quốc cơ hội để tận dụng các lợi thế của mình, và được thúc đẩy mạnh mẽ hơn bởi cái quan điểm ngày càng phổ biến ở Trung Quốc rằng Hoa Kỳ (cùng với phương Tây nói chung) đang trong tiến trình suy thoái nhanh chóng và không thể lay chuyển được. Các quan chức Trung Quốc nhìn thấy một nước Mỹ trong nhiều năm liền bước đi khập khiễng vì khủng hoảng tài chính toàn cầu, vì những nỗ lực chiến tranh rất tốn kém ở Iraq và Afghanistan và tình trạng rối loạn chức năng ngày càng sâu sắc ở Washington. Ông Tập đã kêu gọi Trung Quốc phải trở thành “một nhà lãnh đạo toàn cầu về phương diện sức mạnh toàn diện của quốc gia và ảnh hưởng quốc tế” vào giữa thế kỷ này. Ông ta khoe khoang mô hình phát triển của Trung Quốc như là “một lựa chọn mới cho các quốc gia khác”.

Giờ đây Washington phải đối mặt với đối thủ cạnh tranh mạnh nhất, năng động nhất trong lịch sử hiện đại. Để xử lý đúng đắn thách thức này, đòi hỏi nước Mỹ phải từ bỏ ngay lối suy nghĩ đầy hy vọng từ lâu đã là đặc điểm của lối tiếp cận của Mỹ đối với Trung Quốc. Chiến lược An ninh quốc gia đầu tiên của chính phủ Trump đã tiến một bước theo hướng đúng đắn bằng cách đặt thành nghi vấn những giả định trong chiến lược của Hoa Kỳ trong quá khứ. Nhưng nhiều chính sách của ông Donald Trump – như tập trung chú ý quá hạn hẹp vào thâm hụt thương mại song phương, từ bỏ các hiệp định thương mại đa phương, đặt câu hỏi về giá trị của quan hệ đồng minh, và giáng cấp các chính sách ngoại giao và nhân quyền – đã đặt Washington vào nguy cơ đi theo cách tiếp cận đối đầu mà không cạnh tranh (confrontational without being competitive); trong khi Bắc Kinh theo đuổi đường lối ngày càng cạnh tranh mà không đối đầu.

Khởi điểm cho một lối tiếp cận tốt hơn là Hoa Kỳ cần tỏ ra khiêm tốn về khả năng làm thay đổi Trung Quốc. Nguyên tắc chỉ đạo chiến lược của Hoa Kỳ ở châu Á không phải là tìm cách cô lập và làm suy yếu Trung Quốc, cũng không phải là cố gắng thay đổi Trung Quốc theo hướng tốt hơn. Thay vì vậy, Washington nên tập trung chú ý nhiều hơn vào sức mạnh và cách hành xử của chính mình; sức mạnh và các hành xử của tất cả các đồng minh và đối tác. Xây dựng chính sách trên nền tảng là một tập hợp các giả định có tính hiện thực hơn về Trung Quốc có thể nâng cao lợi ích của Hoa Kỳ và đưa mối quan hệ song phương vào một cơ sở bền vững. Để đạt được điều đó đòi hỏi phải làm việc, nhưng bước đi đầu tiên tương đối đơn giản: Hoa Kỳ cần phải thừa nhận các chính sách của chúng ta đã thất bại trong việc thực hiện các kỳ vọng của chúng ta đến mức nào.

(*) Kurt M. Campbell là chủ tịch Asia Group, nguyên trợ lý bộ trưởng bộ ngoại giao Hoa Kỳ phụ trách vụ Đông Á-Thái Bình Dương trong giai đoạn 2009-2013. Ely Ratner là nhà nghiên cứu cao cấp về nghiên cứu Trung Quốc của Hội đồng Quan hệ đối ngoại (CFR), nguyên phó cố vấn an ninh quốc gia của phó tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden giai đoạn 2015-2017.

Bản dịch được đăng lần đầu trên trang Viet-studies tại http://www.viet-studies.net/kinhte/CampbellRatner_ChinaReckoning_trans.html

———-

Bản gốc tiếng Anh: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2018-02-13/china-reckoning?cid=int-now&pgtype=hpg&region=br1

The China Reckoning

How Beijing Defied American Expectations

By Kurt M. Campbell and Ely Ratner

The United States has always had an outsize sense of its ability to determine China’s course. Again and again, its ambitions have come up short. After World War II, George Marshall, the U.S. special envoy to China, hoped to broker a peace between the Nationalists and Communists in the Chinese Civil War. During the Korean War, the Truman administration thought it could dissuade Mao Zedong’s troops from crossing the Yalu River. The Johnson administration believed Beijing would ultimately circumscribe its involvement in Vietnam. In each instance, Chinese realities upset American expectations. 

With U.S. President Richard Nixon’s opening to China, Washington made its biggest and most optimistic bet yet. Both Nixon and Henry Kissinger, his national security adviser, assumed that rapprochement would drive a wedge between Beijing and Moscow and, in time, alter China’s conception of its own interests as it drew closer to the United States. In the fall of 1967, Nixon wrote in this magazine, “The world cannot be safe until China changes. Thus our aim, to the extent that we can influence events, should be to induce change.” Ever since, the assumption that deepening commercial, diplomatic, and cultural ties would transform China’s internal development and external behavior has been a bedrock of U.S. strategy. Even those in U.S. policy circles who were skeptical of China’s intentions still shared the underlying belief that U.S. power and hegemony could readily mold China to the United States’ liking. 

Nearly half a century since Nixon’s first steps toward rapprochement, the record is increasingly clear that Washington once again put too much faith in its power to shape China’s trajectory. All sides of the policy debate erred: free traders and financiers who foresaw inevitable and increasing openness in China, integrationists who argued that Beijing’s ambitions would be tamed by greater interaction with the international community, and hawks who believed that China’s power would be abated by perpetual American primacy.

Neither carrots nor sticks have swayed China as predicted. Diplomatic and commercial engagement have not brought political and economic openness. Neither U.S. military power nor regional balancing has stopped Beijing from seeking to displace core components of the U.S.-led system. And the liberal international order has failed to lure or bind China as powerfully as expected. China has instead pursued its own course, belying a range of American expectations in the process. 

That reality warrants a clear-eyed rethinking of the United States’ approach to China. There are plenty of risks that come with such a reassessment; defenders of the current framework will warn against destabilizing the bilateral relationship or inviting a new Cold War. But building a stronger and more sustainable approach to, and relationship with, Beijing requires honesty about how many fundamental assumptions have turned out wrong. Across the ideological spectrum, we in the U.S. foreign policy community have remained deeply invested in expectations about China—about its approach to economics, domestic politics, security, and global order—even as evidence against them has accumulated. The policies built on such expectations have failed to change China in the ways we intended or hoped. 

THE POWER OF THE MARKET

Greater commercial interaction with China was supposed to bring gradual but steady liberalization of the Chinese economy. U.S. President George H. W. Bush’s 1990 National Security Strategy described enhanced ties with the world as “crucial to China’s prospects for regaining the path of economic reform.” This argument predominated for decades. It drove U.S. decisions to grant China most-favored-nation trading status in the 1990s, to support its accession to the World Trade Organization in 2001, to establish a high-level economic dialogue in 2006, and to negotiate a bilateral investment treaty under U.S. President Barack Obama. 

Trade in goods between the United States and China exploded from less than $8 billion in 1986 to over $578 billion in 2016: more than a 30-fold increase, adjusting for inflation. Since the early years of this century, however, China’s economic liberalization has stalled. Contrary to Western expectations, Beijing has doubled down on its state capitalist model even as it has gotten richer. Rather than becoming a force for greater openness, consistent growth has served to legitimize the Chinese Communist Party and its state-led economic model.

Trade in goods between the United States and China exploded from less than $8 billion in 1986 to over $578 billion in 2016.

U.S. officials believed that debt, inefficiency, and the demands of a more advanced economy would necessitate further reforms. And Chinese officials recognized the problems with their approach; in 2007, Premier Wen Jiabao called the Chinese economy “unstable, unbalanced, uncoordinated, and unsustainable.” But rather than opening the country up to greater competition, the Chinese Communist Party, intent on maintaining control of the economy, is instead consolidating state-owned enterprises and pursuing industrial policies (notably its “Made in China 2025” plan) that aim to promote national technology champions in critical sectors, including aerospace, biomedicine, and robotics. And despite repeated promises, Beijing has resisted pressure from Washington and elsewhere to level the playing field for foreign companies. It has restricted market access and forced non-Chinese firms to sign on to joint ventures and share technology, while funneling investment and subsidies to state-backed domestic players. 

Until recently, U.S. policymakers and executives mostly acquiesced to such discrimination; the potential commercial benefits were so large that they considered it unwise to upend the relationship with protectionism or sanctions. Instead, they fought tooth and nail for small, incremental concessions. But now, what were once seen as merely the short-term frustrations of doing business with China have come to seem more harmful and permanent. The American Chamber of Commerce reported last year that eight in ten U.S. companies felt less welcome in China than in years prior, and more than 60 percent had little or no confidence that China would open its markets further over the next three years. Cooperative and voluntary mechanisms to pry open China’s economy have by and large failed, including the Trump administration’s newly launched Comprehensive Economic Dialogue. 

THE IMPERATIVE OF LIBERALIZATION

Growth was supposed to bring not just further economic opening but also political liberalization. Development would spark a virtuous cycle, the thinking went, with a burgeoning Chinese middle class demanding new rights and pragmatic officials embracing legal reforms that would be necessary for further progress. This evolution seemed especially certain after the collapse of the Soviet Union and democratic transitions in South Korea and Taiwan. “No nation on Earth has discovered a way to import the world’s goods and services while stopping foreign ideas at the border,” George H. W. Bush proclaimed. U.S. policy aimed to facilitate this process by sharing technology, furthering trade and investment, promoting people-to-people exchanges, and admitting hundreds of thousands of Chinese students to American universities. 

In China, communications technologies have strengthened the hand of the state.

The crackdown on pro-democracy protesters in Tiananmen Square in 1989 dimmed hopes for the emergence of electoral democracy in China. Yet many experts and policymakers in the United States still expected the Chinese government to permit greater press freedoms and allow for a stronger civil society, while gradually embracing more political competition both within the Communist Party and at local levels. They believed that the information technology revolution of the 1990s would encourage such trends by further exposing Chinese citizens to the world and enhancing the economic incentives for openness. As U.S. President Bill Clinton put it, “Without the full freedom to think, question, to create, China will be at a distinct disadvantage, competing with fully open societies in the information age where the greatest source of national wealth is what resides in the human mind.” Leaders in Beijing would come to realize that only by granting individual freedoms could China thrive in a high-tech future.

But the fear that greater openness would threaten both domestic stability and the regime’s survival drove China’s leaders to look for an alternative approach. They took both the shock of Tiananmen Square and the dissolution of the Soviet Union as evidence of the dangers of democratization and political competition. So rather than embracing positive cycles of openness, Beijing responded to the forces of globalization by putting up walls and tightening state control, constricting,  rather than reinforcing, the free flow of people, ideas, and commerce. Additional stresses on the regime in this century—including an economic slowdown, endemic corruption in the government and the military, and ominous examples of popular uprisings elsewhere in the world—have spurred more authoritarianism, not less.

Indeed, events of the last decade have dashed even modest hopes for political liberalization. In 2013, an internal Communist Party memo known as Document No. 9 explicitly warned against “Western constitutional democracy” and other “universal values” as stalking-horses meant to weaken, destabilize, and even break up China. This guidance demonstrated the widening gap between U.S. and Chinese expectations for the country’s political future. As Orville Schell, a leading American expert on China, put it: “China is sliding ineluctably backward into a political climate more reminiscent of Mao Zedong in the 1970s than Deng Xiaoping in the 1980s.” Today, an ongoing crackdown on journalists, religious leaders, academics, social activists, and human rights lawyers shows no sign of abating—more than 300 lawyers, legal assistants, and activists were detained in 2015 alone.

Rather than devolving power to the Chinese people, as many in the West predicted, communications technologies have strengthened the hand of the state, helping China’s authorities control information flows and monitor citizens’ behavior. Censorship, detentions, and a new cybersecurity law that grants broad government control over the Internet in China have stymied political activity inside China’s “Great Firewall.” China’s twenty-first-century authoritarianism now includes plans to launch a “social credit system,” fusing big data and artificial intelligence to reward and punish Chinese citizens on the basis of their political, commercial, social, and online activity. Facial recognition software, combined with the ubiquity of surveillance cameras across China, has even made it possible for the state to physically locate people within minutes. 

THE DETERRENT OF PRIMACY

A combination of U.S. diplomacy and U.S. military power—carrots and sticks—was supposed to persuade Beijing that it was neither possible nor necessary to challenge the U.S.-led security order in Asia. Washington “strongly promot[ed] China’s participation in regional security mechanisms to reassure its neighbors and assuage its own security concerns,” as the Clinton administration’s 1995 National Security Strategy put it, buttressed by military-to-military relations and other confidence-building measures. These modes of engagement were coupled with a “hedge”—enhanced U.S. military power in the region, supported by capable allies and partners. The effect, the thinking went, would be to allay military competition in Asia and further limit China’s desire to alter the regional order. Beijing would settle for military sufficiency, building armed forces for narrow regional contingencies while devoting most of its resources to domestic needs. 

The logic was not simply that China would be focused on its self-described “strategic window of opportunity” for development at home, with plenty of economic and social challenges occupying the attention of China’s senior leaders. American policymakers and academics also assumed that China had learned a valuable lesson from the Soviet Union about the crippling costs of getting into an arms race with the United States. Washington could thus not only deter Chinese aggression but also—to use the Pentagon’s term of art—“dissuade” China from even trying to compete. Zalmay Khalilzad, an official in the Reagan and both Bush administrations, argued that a dominant United States could “convince the Chinese leadership that a challenge would be difficult to prepare and extremely risky to pursue.” Moreover, it was unclear whether China could challenge U.S. primacy even if it wanted to. Into the late 1990s, the People’s Liberation Army (PLA) was considered decades behind the United States’ military and those of its allies. 

Against this backdrop, U.S. officials took considerable care not to stumble into a confrontation with China. The political scientist Joseph Nye explained the thinking when he led the Pentagon’s Asia office during the Clinton administration: “If we treated China as an enemy, we were guaranteeing an enemy in the future. If we treated China as a friend, we could not guarantee friendship, but we could at least keep open the possibility of more benign outcomes.” Soon-to-be Secretary of State Colin Powell told Congress at his confirmation hearing in January 2001, “China is not an enemy, and our challenge is to keep it that way.”

Even as it began investing more of its newfound wealth in military power, the Chinese government sought to put Washington at ease, signaling continued adherence to the cautious, moderate foreign policy path set out by Deng. In 2005, the senior Communist Party official Zheng Bijian wrote in this magazine that China would never seek regional hegemony and remained committed to “a peaceful rise.” In 2011, after a lively debate among China’s leaders about whether it was time to shift gears, State Councilor Dai Bingguo assured the world that “peaceful development is a strategic choice China has made.” Starting in 2002, the U.S. Defense Department had been producing a congressionally mandated annual report on China’s military, but the consensus among senior U.S. officials was that China remained a distant and manageable challenge. 

For Beijing, the United States’ alliances and military presence in Asia posed unacceptable threats to China’s interests.

That view, however, underestimated just how simultaneously insecure and ambitious China’s leadership really was. For Beijing, the United States’ alliances and military presence in Asia posed unacceptable threats to China’s interests in Taiwan, on the Korean Peninsula, and in the East China and South China Seas. In the words of the Peking University professor Wang Jisi, “It is strongly believed in China that . . . Washington will attempt to prevent the emerging powers, in particular China, from achieving their goals and enhancing their stature.” So China started to chip away at the U.S.-led security order in Asia, developing the capabilities to deny the U.S. military access to the region and driving wedges between Washington and its allies. 

Ultimately, neither U.S. military power nor American diplomatic engagement has dissuaded China from trying to build a world-class military of its own. High-tech displays of American power in Iraq and elsewhere only accelerated efforts to modernize the PLA. Chinese President Xi Jinping has launched military reforms that will make Chinese forces more lethal and more capable of projecting military power well beyond China’s shores. With its third aircraft carrier reportedly under construction, advanced new military installations in the South China Sea, and its first overseas military base in Djibouti, China is on the path to becoming a military peer the likes of which the United States has not seen since the Soviet Union. China’s leaders no longer repeat Deng’s dictum that, to thrive, China will “hide [its] capabilities and bide [its] time.” Xi declared in October 2017 that “the Chinese nation has gone from standing up, to becoming rich, to becoming strong.”

THE CONSTRAINTS OF ORDER

At the end of World War II, the United States built institutions and rules that helped structure global politics and the regional dynamics in Asia. Widely accepted norms, such as the freedom of commerce and navigation, the peaceful resolution of disputes, and international cooperation on global challenges, superseded nineteenth-century spheres of influence. As a leading beneficiary of this liberal international order, the thinking went, Beijing would have a considerable stake in the order’s preservation and come to see its continuation as essential to China’s own progress. U.S. policy aimed to encourage Beijing’s involvement by welcoming China into leading institutions and working with it on global governance and regional security.

As China joined multilateral institutions, U.S. policymakers hoped that it would learn to play by the rules and soon begin to contribute to their upkeep. In the George W. Bush administration, Deputy Secretary of State Robert Zoellick memorably called on Beijing to become “a responsible stakeholder” in the international system. From Washington’s perspective, with greater power came greater obligation, especially since China had profited so handsomely from the system. As Obama emphasized, “We expect China to help uphold the very rules that have made them successful.”

In certain venues, China appeared to be steadily, if unevenly, taking on this responsibility. It joined the Asia-Pacific Economic Cooperation organization in 1991, acceded to the Nuclear Nonproliferation Treaty in 1992, joined the World Trade Organization in 2001, and took part in major diplomatic efforts, including the six-party talks and the P5+1 negotiations to deal with nuclear weapons programs in North Korea and Iran, respectively. It also became a major contributor to UN counterpiracy and peacekeeping operations.

Yet Beijing remained threatened by other central elements of the U.S.-led order—and has increasingly sought to displace them. That has been especially true of what it sees as uninvited violations of national sovereignty by the United States and its partners, whether in the form of economic sanctions or military action. Liberal norms regarding the international community’s right or responsibility to intervene to protect people from human rights violations, for example, have run headlong into China’s paramount priority of defending its authoritarian system from foreign interference. With a few notable exceptions, China has been busy watering down multilateral sanctions, shielding regimes from Western opprobrium, and making common cause with Russia to block the UN Security Council from authorizing interventionist actions. A number of nondemocratic governments—in Sudan, Syria, Venezuela, Zimbabwe, and elsewhere—have benefited from such obstruction. 

China has also set out to build its own set of regional and international institutions—with the United States on the outside looking in—rather than deepening its commitment to the existing ones. It has launched the Asian Infrastructure Investment Bank, the New Development Bank (along with Brazil, Russia, India, and South Africa), and, most notably, the Belt and Road Initiative, Xi’s grandiose vision for building land and maritime routes to connect China to much of the world. These institutions and programs have given China agenda-setting and convening power of its own, while often departing from the standards and values upheld by existing international institutions. Beijing explicitly differentiates its approach to development by noting that, unlike the United States and European powers, it does not demand that countries accept governance reforms as a condition of receiving aid. 

The assumptions driving U.S. China policy look increasingly tenuous.

In its own region, meanwhile, Beijing has set out to change the security balance, incrementally altering the status quo with steps just small enough to avoid provoking a military response from the United States. In the South China Sea, one of the world’s most important waterways, China has deftly used coast guard vessels, legal warfare, and economic coercion to advance its sovereignty claims. In some cases, it has simply seized contested territory or militarized artificial islands. While Beijing has occasionally shown restraint and tactical caution, the overall approach indicates its desire to create a modern maritime sphere of influence. 

In the summer of 2016, China ignored a landmark ruling by a tribunal under the UN Convention on the Law of the Sea, which held that China’s expansive claims in the South China Sea were illegal under international law. U.S. officials wrongly assumed that some combination of pressure, shame, and its own desire for a rules-based maritime order would cause Beijing, over time, to accept the judgment. Instead, China has rejected it outright. Speaking to a security forum in Aspen, Colorado, a year after the ruling, in July 2017, a senior analyst from the CIA concluded that the experience had taught China’s leaders “that they can defy international law and get away with it.” Countries in the region, swayed by both their economic dependence on China and growing concerns about the United States’ commitment to Asia, have failed to push back against Chinese assertiveness as much as U.S. policymakers expected they would. 

TAKING STOCK

As the assumptions driving U.S. China policy have started to look increasingly tenuous, and the gap between American expectations and Chinese realities has grown, Washington has been largely focused elsewhere. Since 2001, the fight against jihadist terrorism has consumed the U.S. national security apparatus, diverting attention from the changes in Asia at exactly the time China was making enormous military, diplomatic, and commercial strides. U.S. President George W. Bush initially referred to China as a “strategic competitor”; in the wake of the September 11 attacks, however, his 2002 National Security Strategy declared, “The world’s great powers find ourselves on the same side—united by common dangers of terrorist violence and chaos.” During the Obama administration, there was an effort to “pivot,” or “rebalance,” strategic attention to Asia. But at the end of Obama’s time in office, budgets and personnel remained focused on other regions—there were, for example, three times as many National Security Council staffers working on the Middle East as on all of East and Southeast Asia. 

This strategic distraction has given China the opportunity to press its advantages, further motivated by the increasingly prominent view in China that the United States (along with the West more broadly) is in inexorable and rapid decline. Chinese officials see a United States that has been hobbled for years by the global financial crisis, its costly war efforts in Afghanistan and Iraq, and deepening dysfunction in Washington. Xi has called on China to become “a global leader in terms of comprehensive national strength and international influence” by midcentury. He touts China’s development model as a “new option for other countries.” 

Washington now faces its most dynamic and formidable competitor in modern history. Getting this challenge right will require doing away with the hopeful thinking that has long characterized the United States’ approach to China. The Trump administration’s first National Security Strategy took a step in the right direction by interrogating past assumptions in U.S. strategy. But many of Donald Trump’s policies—a narrow focus on bilateral trade deficits, the abandonment of multilateral trade deals, the questioning of the value of alliances, and the downgrading of human rights and diplomacy—have put Washington at risk of adopting an approach that is confrontational without being competitive; Beijing, meanwhile, has managed to be increasingly competitive without being confrontational.

The starting point for a better approach is a new degree of humility about the United States’ ability to change China. Neither seeking to isolate and weaken it nor trying to transform it for the better should be the lodestar of U.S. strategy in Asia. Washington should instead focus more on its own power and behavior, and the power and behavior of its allies and partners. Basing policy on a more realistic set of assumptions about China would better advance U.S. interests and put the bilateral relationship on a more sustainable footing. Getting there will take work, but the first step is relatively straightforward: acknowledging just how much our policy has fallen short of our aspirations.

———-

Đọc thêm: Trung Quốc vs. Mỹ: Quản Lý Cuộc Xung Đột Kế Tiếp giữa Các Nền Văn Minh