Tác giả: Gregory Poling
Foreign Affairs ngày 25 tháng 1 năm 2018
Biên dịch: Huỳnh Hoa (Viet-Studies)
(Bản gốc tiếng Anh đính kèm sau bản dịch tiếng Việt)
Làm thế nào ứng phó với việc Bắc Kinh tiếp tục gia tăng xây dựng quân sự?
Hôm 30 tháng 12, truyền hình nhà nước Trung Quốc chiếu đoạn phim quay từ trên cao miêu tả những căn cứ mà nước này thiết lập trên đá Chữ Thập (Fiery Cross) ở Biển Đông. Đoạn video là những hình ảnh cận cảnh đầu tiên được trình chiếu cho thấy trạng thái hoàn chỉnh của một căn cứ không quân và hải quân vững chắc trên một bãi đá tranh chấp trong quần đảo Trường Sa (Spratly). Hồi đầu tháng 12, Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á (AMTI) thuộc Trung tâm Nghiên cứu và Chiến lược quốc tế (CSIS) đã công bố những ảnh chụp từ vệ tinh, ghi nhận việc xây dựng các nhà để máy bay, trạm tên lửa, trạm thu thập tín hiệu thông tin tình báo và nhiều cơ sở hạ tầng quân sự khác trên đá Chữ Thập, cũng như trên các đá Subi và đá Vành Khăn (Mischief) trong suốt năm 2017. Nhưng đoạn phim quay từ trên không đã làm rõ quy mô của sự gia tăng quân sự bất ngờ của Trung Quốc mà ảnh chụp từ vệ tinh không làm được. Đây có thể là hồi chuông cảnh tỉnh cho cả Manila và Washington rằng Bắc Kinh không hề thay đổi chiến lược dài hạn là sử dụng việc cưỡng ép và nếu cần thì dùng sức mạnh quân sự để thiết lập sự thống trị trên toàn Biển Đông. Bất chấp những quy tắc tế nhị về ngoại giao và cuộc thảo luận có phần không thực tế về một bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông, viết tắt là COC (Code of Conduct), với các nước có tuyên bố chủ quyền khác, hành động của Trung Quốc đang xói mòn câu chuyện rằng Bắc Kinh nghiêm chỉnh trong việc tìm kiếm một giải pháp ngoại giao hợp tình hợp lý cho cuộc tranh chấp.
ĐÁNH GIÁ Ý ĐỊNH CỦA BẮC KINH
Ở Philippines, đoạn video về đá Chữ Thập đã khơi dậy mối quan tâm của báo chí và dẫn tới một phản ứng không rõ ràng của chính phủ. Ngày 8 tháng 1, bộ trưởng quốc phòng Philippines Delfin Lorenzana nói việc bố trí vũ khí và binh lính trên các đảo đá mà Trung Quốc chiếm đóng là vi phạm cam kết của Bắc Kinh năm 2015 (cam kết mà chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đưa ra với tổng thống Mỹ Barack Obama) rằng Trung Quốc sẽ không quân sự hóa các tiền đồn trong quần đảo Trường Sa. Ông Lorenzana nói rằng nếu một hành động như vậy được chứng minh là đúng thì ông sẽ yêu cầu bộ ngoại giao Philippines phản ứng bằng một phản kháng ngoại giao. Nhưng chỉ một ngày sau, phát ngôn viên của tổng thống Philippines Harry Roque gạt bỏ cái ý tưởng rằng Bắc Kinh đã làm gì đó sai trái. Ông nhấn mạnh rằng, Bắc Kinh đã hành động với “thiện chí” chừng nào họ chưa bồi đắp các đảo và đá hiện còn bỏ trống, hàm ý nói việc Bắc Kinh tiếp tục tăng cường quân sự trên 7 đảo và đá họ đã chiếm đóng ở Trường Sa là chuyện Manila chấp nhận được. Những câu trả lời mâu thuẫn trước việc liệu có phải Trung Quốc đã vi phạm cam kết hay không cho thấy cuộc tranh luận đang diễn ra trong nội bộ Philippines, và hầu như khắp cả Đông Nam Á, về cách thức đo lường ý định của Bắc Kinh.
Ngày 17 tháng 1, tàu khu trục USS Hopper thực hiện chuyến đi ngang vô hại qua vùng lãnh hải của bãi Cỏ Rong (Scarborough Shoal) đã kích hoạt một sự khác biệt quan điểm tương tự. Chuyến đi đánh dấu cuộc hành quân về tự do hàng hải đầu tiên ở gần bãi cát ngầm này (mà Trung Quốc chiếm quyền kiểm soát từ tay Philippines năm 2012) kể từ khi việc triển khai Chương trình Tự do Hàng hải ở Biển Đông bắt đầu thu hút sự quan tâm rộng rãi vào cuối năm 2015. Phản ứng lại, ông Roque gọi đây là chuyện riêng của Trung Quốc và Mỹ và nói rằng Philippines không can dự mặc dù Philippines vẫn luôn khẳng định bãi Cỏ Rong là lãnh thổ của mình. Ông Lorenzana, trái lại, nhanh chóng lên tiếng bảo vệ cuộc hành quân này mà ông cho là hoàn toàn hợp pháp.
Cuộc đăng quang của tổng thống Philippines Rodrigo Duterte hồi tháng 6-2016 cung cấp một cơ hội mà Trung Quốc vui mừng nắm lấy. Là người chống Mỹ về ý thức hệ, ông Duterte đã nhanh chóng xếp xó phán quyết mang tính cột mốc của Tòa trọng tài quốc tế PCA tháng 7-2016, theo đó đòi hỏi của Bắc Kinh về chủ quyền lịch sử ở Biển Đông là bất hợp pháp và khẳng định đặc quyền của Manila trong vùng biển và đáy biển đã được luật pháp quốc tế công nhận. Ông Duterte cũng tuyên bố tách nước ông khỏi Hoa Kỳ về chính sách kinh tế và quân sự, đồng thời tìm kiếm quan hệ mật thiết hơn với Trung Quốc. Cho đến nay ông Duterte vẫn chưa đi được quá xa trong nghị trình này mà vẫn bị kiềm chế bởi giới quân sự và guồng máy hành chính, bởi các thành viên quốc hội Philippines và cả công luận – đa số thân Hoa Kỳ và hoài nghi Trung Quốc. Tuy vậy, ông Duterte vẫn tiếp tục thúc đẩy chính sách cầu thân với Bắc Kinh – một chính sách mà theo đó Manila giữ im lặng về những điểm bất đồng giữa hai nước để đổi lấy những lời hứa tới nay vẫn chưa được thực hiện rằng Bắc Kinh sẽ gia tăng đầu tư [vào Philippines] và xử lý hòa bình các cuộc tranh chấp.
Từ mùa thu năm 2016, Bắc Kinh đã chìa nhành ô-liu ngoại giao cho nhiều chính phủ Đông Nam Á và tránh kích động những cuộc đối đầu mới trên Biển Đông. Đến tháng 5-2017, bộ ngoại giao Trung Quốc công bố các nhà đàm phán đã đạt được thỏa thuận về dự thảo “khung” cho một bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông (COC) giữa Trung Quốc và các thành viên Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Tháng 8-2017, bộ trưởng ngoại giao của 11 quốc gia tham gia đàm phán đã chính thức chấp nhận một “khuôn khổ” chỉ dài 1 trang giấy và hy vọng sẽ khởi động các cuộc đàm phán về COC vào tháng 3-2018. Căng thẳng vẫn còn trong quan hệ giữa Trung Quốc với Indonesia, Philippines và đặc biệt là với Việt Nam, nhưng không thể phủ nhận rằng chúng đã được làm dịu đi. Vấn đề là liệu bước tiến này đánh dấu một bước chuyển đổi chiến lược dài hạn của Bắc Kinh hoặc chỉ là một cuộc điều chỉnh chiến thuật trước khi bắt đầu một đợt leo thang mới. Nói cách khác, liệu Bắc Kinh có thật sự hành động với thiện chí hay không?
MỘT CHÍNH SÁCH CƯỠNG BỨC
Cuộc tranh luận giữa những kẻ hoài nghi Trung Quốc và những người thúc đẩy sự thỏa hiệp không phải là hiện tượng chỉ có ở Philippines mà diễn ra ở mọi quốc gia có vai trò quan trọng trong cuộc tranh chấp Biển Đông, gồm Indonesia, Singapore, Việt Nam và cả Hoa Kỳ. Sau gần một thập kỷ leo thang đều đặn và không có triển vọng thực tế nào trong việc giải quyết cuộc tranh chấp về chủ quyền biển đảo, sức hấp dẫn của một bước đột phá về ngoại giao, cho dù không chắc sẽ có được, và ước muốn trông cậy vào thiện chí của Trung Quốc trong việc đạt tới một bước đột phá như vậy, là hoàn toàn có thể hiểu được. Nếu không như vậy, chẳng lẽ phải chuẩn bị cho một giai đoạn kéo dài hàng chục năm nữa với những vụ gia tăng căng thẳng về quân sự, những xung đột thỉnh thoảng lại bùng lên, với những vụ tố giác lẫn nhau mà không bảo đảm một giải pháp thành công nào?
Thật không may, các dữ kiện đều không ủng hộ cho cái giả thuyết rằng Trung Quốc sẵn sàng từ bỏ biện pháp cưỡng bức quân sự và đi tới một thỏa thuận công bằng với các nước láng giềng. Trong suốt năm 2017, trong khi bàn bạc các nỗ lực ngoại giao với các nước có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, Trung Quốc đã xây dựng các cơ sở đồn trú rộng tới 72 mẫu, hay là 290.000 mét vuông, trên hai quần đảo tranh chấp Hoàng Sa (Paracel) và Trường Sa. Các tiền đồn lớn nhất ở Trường Sa, trên đá Chữ Thập, đá Vành Khăn và đá Subi, giờ đây có những hầm ngầm dưới lòng đất để chứa nước, nhiên liệu và đạn dược đủ cho các căn cứ không quân và hải quân quan trọng. Mỗi căn cứ này lại đầy dẫy những dàn radar mới, các bộ cảm biến điện tử và những thiết bị thu thập tín hiệu tình báo để bảo đảm rằng không có vật gì di chuyển trên Biển Đông mà Bắc Kinh không biết. Hoạt động của các máy bay chiến đấu và máy bay vận tải quân sự do không quân Trung Quốc điều hành trên quần đảo Hoàng Sa hồi tháng 10 và tháng 11 năm ngoái cho thấy trước chuyện gì sẽ diễn ra ở Trường Sa, nơi có 72 nhà chứa máy bay chiến đấu và hơn một tá nhà chứa máy bay cỡ lớn khác đang chờ được bố trí máy bay. Và có những doanh trại được gia cường sẵn sàng để bố trí các dàn hỏa tiễn di động nhằm bảo vệ các cơ sở tấn công này khỏi sự trả đũa của Hoa Kỳ và các đối thủ khu vực.
Trong lúc xây dựng các tiền đồn quân sự năm 2017, Trung Quốc cũng không hoàn toàn ngồi yên. Vào tháng 8, Bắc Kinh phái một đội tàu quân sự và dân sự tới đảo Thị Tứ (Thitu) do Philippines kiểm soát ở Trường Sa, nơi có khoảng 100 người dân thường sinh sống, để đáp lại việc ngư dân Philippines đến trú trên một bãi cát nhỏ không có người gần đó. Trước đó vào tháng Tư, Trung Quốc đã cảnh cáo và xua đuổi chiếc máy bay chở bộ trưởng quốc phòng Philippines Lorenzana ra thăm viếng đảo Thị Tứ, nói rằng ông ta đang bay vào không phận Trung Quốc. Tại thời điểm đó, bộ trưởng quốc phòng Lorenzana đã phản ứng bằng cách gạt bỏ chuyện này, ông nói với báo chí rằng chuyện đó vẫn thường xảy ra mỗi khi có máy bay của Philippines bay tới đảo Thị Tứ. Cũng trong tháng Tư, có báo cáo rằng nhân viên tàu hải giám Trung Quốc đã bắn vào ngư dân Philippines gần một đảo đá tranh chấp không có người ở. Suốt năm qua, hải giám Trung Quốc thường xuyên có mặt ở cụm bãi cạn Luconia trong vùng đặc quyền kinh tế của Malaysia và ở bãi cạn Cỏ Rong trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, nơi ngư dân Philippines được phép đánh cá quanh bãi cạn dưới sự canh chừng (và đôi khi quấy nhiễu) của hải giám Trung Quốc nhưng không được đi vào vùng đầm phá bên trong do Trung Quốc kiểm soát. Đáng lo ngại nhất là vào tháng Bảy, chính phủ Trung Quốc đe dọa dùng vũ lực quân sự để ngăn cản Việt Nam xúc tiến hoạt động khoan dầu khí của tập đoàn Repsol (Tây Ban Nha) ở bãi Tư Chính (Vanguard Bank) – một vùng biển nằm ở cực nam của đường lưỡi bò chín đoạn mơ hồ mà Trung Quốc vẽ ra để phân định ranh giới tuyên bố chủ quyền trên biển của mình. Hà Nội bị buộc phải đình chỉ hợp đồng với Repsol sau khi công ty này đã bỏ hàng trăm triệu đô la vào việc thăm dò và khoan dầu khí.
Các nhà hoạch định chính sách như Roque và bộ trưởng ngoại giao Philippines Alan Peter Cayetano đã bỏ qua, hoặc giải thích vòng vo, những hành vi cưỡng bức và hoạt động quân sự hóa kéo dài ấy của Trung Quốc bởi vì họ coi những hành vi đó là tương đối không quan trọng khi cân nhắc, so sánh với triển vọng đàm phán về COC cuối cùng sẽ diễn ra. Với một thỏa thuận khung có trong tay và những cuộc thương thảo dự kiến bắt đầu vào tháng Ba, cảm xúc của họ là có thể hiểu được nhưng cũng quá hấp tấp và non nớt. Thỏa thuận khung chỉ dài 1 trang giấy gồm những điều chung chung và sơ lược. Nó không đụng chạm tới bất kỳ vấn đề khó khăn nào cần phải được giải quyết để tiến tới một COC có hiệu lực thi hành, và Trung Quốc không hề bộc lộ ý định rằng họ sẵn sàng thỏa hiệp trong bất kỳ vấn đề nào.
Đã có nhiều cuộc tranh luận chung quanh vấn đề liệu Bắc Kinh có đồng ý với một COC có tính ràng buộc về pháp lý hay không – một điều không được bàn tới trong thỏa thuận khung nhưng là phần không thể thiếu để một thỏa thuận có hiệu lực. Nhưng đây không nhất thiết là vấn đề khó khăn nhất cần phải giải quyết, cũng không phải là điều quan trọng nhất. Ví dụ, không có chỉ dấu nào cho thấy các quốc gia có một nhận thức chung về phạm vi mà COC sẽ áp dụng. Liệu COC có bao hàm cả quần đảo Hoàng Sa cũng như quần đảo Trường Sa hay không? Những nơi như bãi Tư Chính mà chỉ riêng Trung Quốc mới coi là điểm tranh chấp thì sao? Những cuộc thảo luận chính thức vẫn chưa bắt đầu đụng chạm tới những chi tiết như cơ chế quản lý nghề cá, cùng phát triển dầu khí, bảo vệ môi trường và thực thi luật pháp ở các vùng nước tranh chấp. Làm thế nào mà các quốc gia hòa giải tuyên bố của Trung Quốc về quyền lịch sử với luật pháp quốc nội của họ và luật pháp quốc tế? Làm thế nào giải quyết những bất đồng về cách diễn dịch nội dung của bộ Quy tắc?
Trong các vấn đề này không có vấn đề nào là không thể giải quyết được, nhưng ngay cả khi tất cả các bên đều cam kết xử lý chúng thì việc hòa giải sẽ có khả năng mất nhiều năm trời. Trong hơn 15 năm qua từ khi Trung Quốc và các nước ASEAN ký kết bản Tuyên bố không có tính ràng buộc về Ứng xử của các Bên ở Biển Đông năm 2002 (gọi tắt là DOC, Declaration of Conduct) – đã không có tiến bộ đáng kể nào trong bất kỳ vấn đề nào kể trên. Những vấn đề khó khăn thậm chí còn không được bao hàm trong các cuộc đàm phán khung năm ngoái bởi vì chúng sẽ làm cho các bên không thể đạt được cái hạn cuối cùng mà họ tự đặt ra vào giữa năm nay. Để phá vỡ bế tắc và đạt được một thỏa thuận có hiệu lực trong một khung thời gian hợp lý – chẳng hạn chỉ còn vài năm trước khi một sự sụp đổ đầy thảm họa của ngành ngư nghiệp xảy ra ở Biển Đông – cần phải có một sự thay đổi mang tính cấp tiến về lập trường và thiện chí thực hiện những sự nhân nhượng rộng lớn. Điều này đặc biệt đúng với Trung Quốc và đòi hỏi mơ hồ nhưng có ảnh hưởng lớn của nước này về chủ quyền lịch sử.
Không may, rất khó chấp nhận ý tưởng rằng một thiện chí như vậy có thể tồn tại ở Bắc Kinh cùng với sự gia tăng quân sự hóa và chiến thuật cưỡng ép như đã thấy suốt năm 2017. Kết luận có vẻ lạc quan nhất là chính phủ Trung Quốc có hai luồng quan điểm về Biển Đông – vừa mong muốn tán tỉnh lân bang bằng các nỗ lực ngoại giao trong khi đồng thời tìm cách thống trị các nước láng giềng thông qua các phương tiện quân sự và dân quân. Quan điểm có tính hoài nghi hơn cho rằng nỗ lực ngoại giao hơn một năm rưỡi vừa qua chỉ là một chiến thuật trì hoãn để làm phân tâm các nước đòi chủ quyền ở Đông Nam Á và làm chệch hướng sự phê phán từ bên ngoài trong khi Bắc Kinh chuẩn bị cho một đợt leo thang quân sự kế tiếp.
SỰ CẢN TRỞ ĐÁNG TIN CẬY
Ở khắp các thủ đô châu Á và Washington, những người thực dụng sẽ chào đón một bước đột phá ngoại giao bất ngờ, nhưng sẽ là một sai lầm nếu dựa vào thiện chí của Trung Quốc giữa rất nhiều dấu hiệu tiêu cực. Cơ hội hoàn tất một bộ Quy tắc Ứng xử có hiệu lực trong một thời gian ngắn đang mờ dần. Trong khi đó, có vẻ như chẳng bao lâu nữa máy bay chiến đấu của Trung Quốc sẽ bắt đầu hoạt động đều đặn từ các căn cứ không quân ở Trường Sa, phối hợp nhịp nhàng với sự hiện diện ngày càng tăng của hải quân và dân quân để thực thi các đòi hỏi của Bắc Kinh mà các nước láng giềng phải chịu thiệt hại.
Từ năm 2016, Trung Quốc đã đều đặn gia tăng khả năng mở rộng sức mạnh trong toàn khu vực đường lưỡi bò trong khi lập trường tương đối của các nước ASEAN có tuyên bố chủ quyền và các quốc gia bên ngoài như Hoa Kỳ bị xói mòn dần. Ở Manila, bộ trưởng quốc phòng và những cái đầu lạnh khác đã làm giảm nhẹ những lực đẩy tệ hại nhất của những kẻ quyết tâm theo đuổi cuộc hòa hoãn với Trung Quốc bằng bất cứ giá nào. Điều đó bao gồm cả việc cứu vãn mối quan hệ quốc phòng với Hoa Kỳ, ít ra là một phần, để chuẩn bị cho cái ngày mà sự theo đuổi rất quyết đoán của Trung Quốc cho các đòi hỏi của họ sẽ dẫn tới một đợt xung đột và căng thẳng mới.
Về phần mình, sự tập trung hạn hẹp của chính quyền của ông Trump vào cuộc khủng hoảng đang diễn ra ở Bắc Hàn đã khiến họ còn rất ít thời gian và năng lực để xử lý cuộc khủng hoảng tương lai ở Biển Đông. Bộ ngoại giao Hoa Kỳ đã hạ cấp vấn đề Biển Đông xuống thành mối quan tâm thứ hai trong những cuộc giao kết ngoại giao với các đối tác khu vực, và Nhà Trắng đã không có nỗ lực nào để định hình một chiến lược của toàn chính phủ về cuộc xung đột này. Bộ quốc phòng Hoa Kỳ đã thực hiện thường xuyên hơn các cuộc hành quân bảo vệ tự do hàng hải, nhưng chuyện đó có rất ít hiệu quả trong việc cô lập hóa [Trung Quốc]. Quân đội Hoa Kỳ đã trở lại với nhịp độ thông thường trong huấn luyện và tập trận chung với các lực lượng vũ trang Philippines và tiếp tục cung cấp ngân sách cho hoạt động xây dựng năng lực. Nhưng bản Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Nâng cao (EDCA) ký kết năm 2014 cho phép các lực lượng Hoa Kỳ quyền tiếp cận hạn chế tới các căn cứ của Philippines, mới chỉ được triển khai thực hiện một phần và không thể kích hoạt một phản ứng đáng tin cậy của Hoa Kỳ đối với những cuộc bố trí quân sự của Trung Quốc ở Trường Sa.
Bằng chứng hiện nay ám chỉ rằng Trung Quốc đang ở tư thế sẵn sàng cho những cuộc leo thang mới ở Biển Đông; đây sẽ là hồi chuông cảnh tỉnh cho các chính phủ ở Philippines và khắp nơi trong khu vực. Nó cũng sẽ đặt ra một thử thách, và cả một cơ hội cho Hoa Kỳ; nhưng đến nay Washington vẫn làm quá ít để chuẩn bị, cả cho đối đầu với thử thách lẫn nắm bắt cơ hội. Để ngăn chặn Trung Quốc sử dụng vũ lực, hoặc đe dọa sử dụng vũ lực như một biện pháp cưỡng bức chống lại Philippines, Hoa Kỳ cần phải bố trí máy bay chiến đấu và các khí tài khác ở nước này. Điều đó có nghĩa là đưa EDCA trở lại con đường của nó, thuyết phục chính phủ Duterte tuân thủ đầy đủ những kế hoạch cho phép nâng cấp toàn bộ năm căn cứ đã thỏa thuận trước đây, đảo ngược quyết định cấm tích trữ đạn dược ở các căn cứ đó và cho phép thực hiện việc luân chuyển thường xuyên các máy bay chiến đấu của Hoa Kỳ tại đó. Đây cũng là lúc mà chính phủ Hoa Kỳ phải công khai tuyên bố rằng Hoa Kỳ cam kết bảo vệ binh lính, tàu thuyền, máy bay của Philippines khi bị tấn công, theo Điều V của Hiệp ước Phòng thủ Hỗ tương, áp dụng trong các vùng nước tranh chấp và các đảo ở Trường Sa. Sự làm rõ lập trường như vậy sẽ không chỉ tái bảo đảm với chính phủ Duterte rằng Hoa Kỳ thật sự hỗ trợ Philippines khi cần thiết mà còn là một hành động ngăn chặn mạnh mẽ đối với cuộc xâm lược của Trung Quốc.
Một sự ngăn chặn đáng tin cậy của Hoa Kỳ ở Philippines kết hợp với những cuộc hành quân thường xuyên của quân đội Hoa Kỳ trên Biển Đông và sự tài trợ bền vững cho hoạt động xây dựng năng lực và phối hợp huấn luyện cho quân đội tất cả các nước Đông Nam Á có tuyên bố chủ quyền là cần thiết để phòng ngừa sự thống trị của Trung Quốc bằng biện pháp cưỡng bức trong thời gian ngắn hạn. Tuy nhiên, không có giải pháp quân sự nào cho cuộc tranh chấp và mọi chiến lược dài hạn của Hoa Kỳ cần được dẫn dắt bởi Nhà Trắng và bộ ngoại giao chứ không phải bộ quốc phòng. Điều đó có nghĩa là cần có một nỗ lực liên bộ, kéo dài nhiều năm, nhằm hỗ trợ các nước Đông Nam Á có tuyên bố chủ quyền, huy động sự ủng hộ quốc tế, vạch mặt và lên án Trung Quốc. Nhưng trước tiên, Hoa Kỳ sẽ cần phải bảo đảm cho toàn khu vực này rằng, Hoa Kỳ không quay lưng với tầm quan trọng của vấn đề, và sẽ không ngoảnh mặt trong tương lai. Để khởi động, các quan chức Hoa Kỳ nên bắt đầu dành cho Đông Nam Á sự quan tâm nhiều ngang với Bắc Hàn trong cuộc gắn kết ngoại giao với các nước ASEAN và các đối tác khu vực khác. Trong các tuyên bố công khai, quan chức Hoa Kỳ cần nói rõ rằng lợi ích của Hoa Kỳ trong cuộc tranh chấp không chỉ giới hạn trong khả năng được “bay qua, đi tàu qua hoặc hoạt động” trong các vùng nước này – tự nó, những hoạt động này có rất ít ý nghĩa với các quốc gia trong vùng – mà, cũng quan trọng như vậy, lợi ích của Hoa Kỳ còn bao hàm an ninh của các đối tác và đồng minh, cũng như bảo vệ một trật tự dựa trên luật lệ để đối mặt với chủ nghĩa xét lại Trung Quốc.
Gregory Poling là giám đốc Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á; nhà nghiên cứu của Chương trình Đông Nam Á tại Trung tâm nghiên cứu Chính sách và Chiến lược (CSIS) Hoa Kỳ.
Bản dịch được đăng lần đầu trên trang Viet-studies tại http://viet-studies.net/kinhte/Poling_SCSBreakthough_trans.html
————
Bản gốc tiếng Anh https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-01-25/why-south-china-sea-diplomatic-breakthrough-unlikely
Why a South China Sea Diplomatic Breakthrough Is Unlikely
How to Respond to Beijing’s Continued Military Buildup
On December 30, Chinese state television broadcast aerial footage of the country’s facilities on Fiery Cross Reef in the South China Sea. The video was the first ever to show close-up images of the entirety of the substantial naval and air base on the disputed reef in the Spratly Islands. Earlier that month, the Center for Strategic and International Studies’ Asia Maritime Transparency Initiative had released satellite imagery documenting the construction of aircraft hangars, missile shelters, signals intelligence facilities, and other military infrastructure on Fiery Cross, as well as Mischief and Subi Reefs, throughout 2017. But the aerial footage highlighted the scale of China’s military buildup in a visceral way that satellite imagery could not. It should have served as a wake-up call in both Manila and Washington that Beijing has not changed its long-term strategy of employing coercion and, if need be, military force to establish dominance over the South China Sea. Despite diplomatic niceties and largely unrealistic talk of a code of conduct (COC) with fellow claimants, China’s actions undermine the narrative that it is serious about finding an equitable diplomatic solution to the disputes any time soon.
ASSESSING BEIJING’S INTENTION
In the Philippines, the footage of Fiery Cross Reef sparked concern in the press and drew a confused response from the government. On January 8, Philippine Secretary of National Defense Delfin Lorenzana said that the placement of troops or weapons systems on Chinese-occupied reefs would be a violation of Beijing’s 2015 pledge (made by Chinese President Xi Jinping to U.S. President Barack Obama) not to militarize its outposts in the Spratlys. Lorenzana said that if such a move proved true, he would ask the Philippine Department of Foreign Affairs to make a diplomatic protest in response. But a day later, Philippine presidential spokesperson Harry Roque dismissed the idea that China had done anything wrong. He insisted that Beijing was acting in “good faith” so long as it did not undertake reclamation on currently unoccupied islands and reefs, suggesting that a continued buildup on the seven Spratlys it already occupied was fine with Manila. These contradictory answers as to whether China had violated its commitments underscored an ongoing debate within the Philippines, and throughout much of Southeast Asia, over how to gauge Beijing’s intention.
The January 17 innocent passage of the USS Hopper through the territorial sea of Scarborough Shoal provoked a similar difference of opinion. The passage marked the first freedom of navigation operation near the shoal, control of which China seized from the Philippines in 2012, since the Freedom of Navigation Program’s application in the South China Sea began attracting widespread attention in late 2015. In response, Roque called the matter a U.S.-China issue and said the Philippines wanted no part in it, despite claiming Scarborough Shoal as part of its territory. Lorenzana, on the other hand, was quick to defend the operation as entirely legal.
The inauguration of Philippine President Rodrigo Duterte in June 2016 provided an opportunity that China gladly seized. The ideologically anti-American Duterte quickly moved to shelve the landmark July 2016 arbitral award, which deemed Beijing’s vast claims to historic rights in the South China Sea illegal and confirmed Manila’s exclusive rights within the waters and seabed granted to it by international law. He also announced a “separation” of his country from the United States on military and economic policy while seeking closer ties with China. So far, he has been constrained from moving this agenda too far by the military and civilian bureaucracies, members of the Philippine Congress, and public opinion, which remains broadly pro-American and distrustful of China. Still, he continues to push a policy of rapprochement with Beijing—one in which Manila keeps quiet on points of disagreement in exchange for as-yet-unfulfilled promises of increased investment and a peaceful management of disputes.
Since the fall of 2016, Beijing has extended a diplomatic olive branch to many Southeast Asian states and avoided provoking major new standoffs in the South China Sea. In May 2017, China’s foreign ministry announced that negotiators had reached agreement on a draft “framework” for a South China Sea COC between China and the members of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). The foreign ministers of the 11 negotiating countries officially adopted the one-page framework in August 2017 and hope to start negotiations on the COC itself in March 2018. Tensions remain in China’s relationships with Indonesia, the Philippines, and, especially, Vietnam, but they have undeniably eased. The question is whether that progress marks a long-term strategic shift by Beijing or merely a tactical adjustment before the next round of escalation. In other words, is China really acting in good faith?
A POLICY OF COERCION
The debate between China skeptics and those promoting accommodation is not a uniquely Philippine phenomenon. It is happening in all nations that have a major role in the South China Sea disputes, including Indonesia, Singapore, Vietnam, and even the United States. After nearly a decade of steady escalation and no real prospects for resolving the maritime disputes, the allure of a sudden diplomatic breakthrough, however unlikely, and the willingness to bank on Chinese good faith to make it happen are understandable. The alternative would be to prepare for another years-long slog of rising military tensions, sporadic clashes, and diplomatic naming and shaming, with no guarantee of successful resolution.
Unfortunately, the facts do not support the hypothesis that China is prepared to forego military coercion and cut a fair deal with its neighbors. Over the course of 2017, while talking up diplomatic efforts its fellow claimants, China built facilities covering about 72 acres, or 290,000 square meters, of land in the disputed Spratly and Paracel Islands. The largest of its outposts in the Spratlys, on Fiery Cross, Mischief, and Subi Reefs, now sport large underground facilities to store the water, fuel, and ammunition necessary for substantial naval and air bases. Each of the outposts is bristling with new radars, sensors, and other signals intelligence capabilities to ensure that nothing moves in the South China Sea without Beijing’s knowledge. Operations by People’s Liberation Army Air Force fighter jets and military transport planes in the Paracels in October and November of last year presaged things to come in the Spratlys, where 72 hangars for fighter jets and about a dozen for larger aircraft are awaiting the first deployments. And hardened shelters stand ready to house the mobile missile platforms that will protect these offensive capabilities from retaliation by the United States or regional parties.
Nor did China remain entirely placid while improving its military bases in 2017. In August, Beijing deployed a flotilla of military and civilian ships off Philippines-occupied Thitu Island, which houses about 100 civilians, in response to the landing of Filipino fishers on an unoccupied sand cay nearby. Chinese operators had previously warned away a plane carrying Lorenzana on a visit to the island in April, insisting he was flying through Chinese airspace. At the time, the defense secretary responded by brushing off the incident, telling the press that it happens whenever a Philippine plane lands on Thitu. Also in April, personnel aboard a China Coast Guard vessel reportedly shot at Filipino fishers near an unoccupied disputed reef. Throughout the year, China Coast Guard vessels maintained a regular presence at Luconia Shoals off the coast of Malaysia and at Scarborough Shoal, where Filipino fishers were allowed to operate around the reef under the watchful eye (and occasional harassment) of Chinese personnel but not enter the cordoned off lagoon controlled by China. Most worryingly, in July the Chinese government reportedly threatened military force to prevent Vietnam from moving forward with oil and gas drilling by a Spanish company, Repsol, on Vanguard Bank—a piece of the seabed at the southern edge of China’s vague “nine-dash line,” which it uses to demarcate its maritime claim. Hanoi was forced to suspend Repsol’s contract after it had already spent hundreds of millions of dollars on exploration and drilling.
Policymakers such as Roque and Philippine Secretary of Foreign Affairs Alan Peter Cayetano have ignored or explained away these instances of coercive behavior and continued militarization because they consider them relatively unimportant when weighed against the prospect of finally negotiating a COC. With a framework agreement in hand and talks expected to begin in March, that sentiment is understandable but premature. The framework agreement amounts to a single page of generalities and ellipses. It does not touch upon any of the most difficult issues that need to be reconciled for a COC to be effective, and China has given no indication that it is prepared to compromise on any of them.
Much debate has surrounded whether Beijing will agree to make the COC legally binding—something which is not discussed in the framework but seems integral to an effective agreement. But that is not necessarily the most difficult issue to resolve, nor the most important. For instance, there is no indication that states are on the same page about where the COC will apply. Will it encompass the Paracels as well as the Spratlys? What about places such as Vanguard Bank that only China sees as disputed? Official discussions have not even begun to touch on details such as fisheries management, joint development of oil and gas, environmental protection, or law enforcement in disputed waters. How will states reconcile China’s claim to historic rights with their own domestic and international laws? And how will disagreements over interpretation of the code be resolved?
None of these issues are unsolvable, but even if all the parties are committed to working them out, reconciling them will likely take years. In the decade and a half since China and the ASEAN states signed the non-binding Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, in 2002, they have made no appreciable progress on any of these topics. Difficult issues were not even included in the framework negotiations last year because they would have made it impossible to reach the parties’ self-imposed midyear deadline. To break this logjam and reach an effective agreement in a reasonable time frame—for instance in the few years left before a devastating fisheries collapse takes place in the South China Sea—would require a radical shift in positions and a willingness to make broad concessions. This is especially true for China and its far-reaching but ambiguous claim to historic rights.
Unfortunately, it is hard to reconcile the idea that such will might exist in Beijing with the continued military buildup and coercive tactics seen throughout 2017. The most optimistic conclusion is that China’s government is of two minds on the South China Sea—willing to flirt with diplomatic efforts while simultaneously seeking dominance over its neighbors through military and paramilitary means. The more cynical view is that the diplomatic outreach of the last year and a half has been primarily a delaying tactic meant to distract Southeast Asian claimants and deflect external criticism while Beijing prepares for the next cycle of military escalation.
A CREDIBLE DETERRENT
Across Asian capitals and in Washington, pragmatists would welcome a sudden diplomatic breakthrough, but it would be a mistake to count on China’s good faith amid so many negative signs. The chances of concluding an effective COC in the short term appear dim. Meanwhile, it seems likely that Chinese combat aircraft will soon begin operating regularly from air bases in the Spratly Islands, working in tandem with an ever-growing naval and paramilitary presence to enforce Beijing’s claims at the expense of those of its neighbors.
Since 2016, China has steadily increased its power projection capabilities throughout the nine-dash line while the relative positions of Southeast Asian claimants and outside parties like the United States have eroded. In Manila, the defense secretary and other cool heads have mitigated the worst impulses of those determined to pursue détente with China at any cost. This has included salvaging the defense relationship with the United States, at least partially in preparation for the day when China’s aggressive pursuit of its claims leads to a new round of standoffs and clashes.
For its part, the Trump administration’s narrow focus on the current crisis in North Korea has left little time or energy for tackling a future crisis in the South China Sea. The State Department has reduced the issue to a secondary concern in diplomatic engagements with regional partners, and the White House has made no effort to formulate a whole-of-government strategy on the disputes. The Department of Defense has regularized freedom of navigation operations, but that has little effect in isolation. The U.S. military is returning to a regular tempo of training and joint exercises with the Armed Forces of the Philippines and continues to provide funds for capacity building. But the Enhanced Defense Cooperation Agreement, which was signed in 2014 to give U.S. forces limited access to Philippine bases, is being only partially implemented and is unlikely to enable a credible U.S. response to Chinese deployments in the Spratlys.
The evidence suggests that China is poised for new escalations in the South China Sea, which should serve as a wake-up call for governments in the Philippines and across the region. That will present both a challenge and an opportunity for the United States, but so far Washington is doing too little to prepare for either. To credibly deter China from using force, or even the threat of force as a coercive measure, against the Philippines, the United States will need to have combat aircraft and other assets forward deployed in the country. That means getting EDCA back on track, especially by convincing the Duterte government to follow through on plans to allow upgrades at all five previously agreed-upon bases, reverse its decision to ban the storage of ammunition at them, and permit a regular schedule of U.S. combat aircraft rotations. It is also time for the U.S. government to publicly state that its commitment to defend Philippine troops, ships, and planes from attack under Article V of the two countries’ Mutual Defense Treaty applies to contested waters and islands in the South China Sea. That clarification would not only reassure the Duterte government that the United States would actually back the Philippines when needed but would act as a strong deterrent to Chinese aggression.
A credible U.S. deterrent in the Philippines combined with regular U.S. operations in the South China Sea and sustained funding for capacity building and joint training for all the Southeast Asian claimants is necessary to prevent Chinese dominance by coercion in the short term. There is no military solution to the disputes, however, and any long-term U.S. strategy needs to be driven by the White House and the State Department, not the Pentagon. That means a multi-year, interagency effort to support Southeast Asian claimants, rally international support, and name and shame China. But first, the United States will need to reassure the region that it has not lost sight of the issue’s importance, and will not in the future. For starters, U.S. officials should begin giving the South China Sea as much attention as North Korea during diplomatic engagements with ASEAN states and other regional partners. They should also make clear during public statements that U.S. interests in the dispute are not limited to its ability to “fly, sail, and operate” in those waters—which by itself means little to regional states—but, just as important, include the security of partners and allies and the defense of rules-based order in the face of Chinese revisionism.
———-
Đọc thêm:
Trung Quốc với Một Năm Thầm Lặng Tích Cực Xây Dựng Căn Cứ ở Biển Đông
Dự án Đại Sự Ký Biển Đông 