Tác giả: Carlyle A. Thayer

Maritime Issues, 18/07/2017

Biên dịch: Đỗ Văn Minh, Lê Thị Xuân Phương

Hiệu đính: Nguyễn Huy Hoàng

 

 Giới thiệu

Trong một phần tư thế kỷ qua, các nước thành viên ASEAN đã bắt đầu một cuộc “trường chinh” để đảm bảo một Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) trên Biển Đông có tính ràng buộc pháp lý với Trung Quốc. Quá trình này diễn ra vô cùng chậm nhưng đà tiến lên của nó đã được xây dựng trong 18 tháng qua. Tháng 5 năm 2017, Trung Quốc và các thành viên ASEAN đã đạt được thỏa thuận về một dự thảo khung COC tại Hội nghị Quan chức Cấp cao ASEAN (SOM) lần thứ 14 về Thực thi Tuyên bố Ứng xử của các bên trên Biển Đông (DOC) được tổ chức tại Quế Dương, tỉnh Quý Châu, Trung Quốc. Bước tiếp theo sẽ là mở các cuộc tham vấn chính thức về văn bản và tiến trình thời gian cho quá trình hoàn thành COC.

Trong lúc các sáng kiến ngoại giao tích cực này phát triển thì lại có các tín hiệu đáng lo ngại cho thấy cam kết “tự kiềm chế” của Trung Quốc trên thực tế là đèn xanh cho việc quân sự hóa hơn nữa các đảo nhân tạo trong Quần đảo Trường Sa và sự hiện diện quân sự trên Biển Đông. Ví dụ, Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á (AMTI) báo cáo ngày 29/06/2017:

Các hình ảnh mới cho thấy rằng trong khi Trung Quốc đang giữ sự chú ý [của quốc tế] tập trung vào việc đàm phán [sic] với các nước Đông Nam Á về các nguyên tắc cơ bản nhằm quản lý các tranh chấp ở Biển Đông, hoạt động xây dựng các cơ sở quân sự và lưỡng dụng của họ trên Quần đảo Trường Sa vẫn tiếp diễn. Các hầm tránh tên lửa, các cơ sở ra đa/thông tin liên lạc mới, và các cơ sở hạ tầng khác đang tiếp tục được xây dựng trên các đá Chữ Thập, Vành Khăn, và Xu Bi, cho thấy rằng trong khi khu vực đang tham gia vào thảo luận hòa bình thì Trung Quốc vẫn giữ quyết tâm phát triển các năng lực triển khai sức mạnh của mình.[1]

 ASEAN bắt đầu cuộc Trường chinh, 1992–2011

ASEAN lần đầu tiên can dự vào các vấn đề Biển Đông vào tháng 7 năm 1992 khi Trung Quốc và Việt Nam bắt đầu vướng vào một cuộc tranh chấp các hoạt động thăm dò dầu khí gần Bãi Tư Chính. ASEAN đã đưa ra một tuyên bố thúc giục các bên (không chỉ đích danh) “thực hiện kiềm chế” và lần đầu tiên kêu gọi “tất cả các bên hữu quan áp dụng các nguyên tắc đã được đặt ra trong Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á làm cơ sở cho quá trình thiết lập một bộ nguyên tắc ứng xử quốc tế ở Biển Đông.”[2]

Lời kêu gọi tự kiềm chế của ASEAN đã không được chú ý đến. Cuối năm 1994/đầu năm 1995, Trung Quốc chiếm đóng Đá Vành Khăn, một cấu trúc ở Quần đảo Trường Sa mà Philippines tuyên bố chủ quyền. Các ngoại trưởng ASEAN lúc này đã bày tỏ “mối quan ngại sâu sắc” và thúc giục các bên hữu quan “kiềm chế thực hiện các hành động gây bất ổn tình hình.”[3] Philippines đã vận động các thành viên ASEAN khác thông qua một bộ quy tắc ứng xử sẽ kiềm chế Trung Quốc thực hiện các hành vi xâm lấn hơn nữa.

Năm năm sau, vào tháng 3 năm 2000, ASEAN và Trung Quốc đã trao đổi dự thảo Bộ Quy tắc Ứng xử của hai bên và đã đồng ý hợp nhất hai bản thành một văn bản cuối cùng.[4] Tuy nhiên, hai bên đã không thể vượt qua bốn lĩnh vực bất đồng chính: phạm vi địa lý [mà Bộ quy tắc ứng xử được áp dụng], những giới hạn đối với việc xây dựng trên các thực thể đã bị chiếm đóng và chưa bị chiếm đóng, các hoạt động quân sự ở các vùng nước liền kề Quần đảo Trường Sa, và việc ngư dân có mặt ở các vùng nước tranh chấp có thể bị bắt và giam giữ hay không.

Sau hai năm tám tháng, các nước thành viên ASEAN đã phải nhượng bộ và cùng với Trung Quốc ký một tuyên bố chính trị không có tính ràng buộc. Đó là Tuyên bố về ứng xử của các bên trên Biển Đông (DOC) vào tháng 11 năm 2002. Văn kiện này đặt ra bốn biện pháp xây dựng sự tin cậy và lòng tin và năm hoạt động hợp tác tự nguyện. Tuy nhiên ASEAN cũng tái cam kết phải đạt được một Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông. DOC tái khẳng định rằng “việc chấp nhận và thực hiện một bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông sẽ thúc đẩy hơn nữa hòa bình và ổn định trong khu vực, và đồng ý làm việc, trên cơ sở đồng thuận, nhằm hướng tới bước cuối cùng là đạt được mục tiêu này.”[5]

Phải mất hơn hai năm thảo luận, ASEAN và Trung Quốc mới đạt được thỏa thuận về các điều khoản tham chiếu cho Nhóm Công tác Chung ASEAN-Trung Quốc (JWG) để thực thi DOC.[6] Tại phiên họp đầu tiên của JWG vào tháng 8 năm 2005, ASEAN đã đệ trình bản dự thảo Hướng dẫn Thực thi DOC. Bất đồng đã xảy ra ở điểm 2 trong bản dự thảo của ASEAN, kêu gọi tổ chức các cuộc tham vấn trong ASEAN trước khi họp với Trung Quốc. Phải mất thêm sáu năm thảo luận gián đoạn và trao đổi cùng với 21 bản dự thảo nối tiếp nhau, hai bên mới đạt được thỏa thuận cuối cùng.[7] ASEAN một lần nữa nhượng bộ và thay đổi cách diễn đạt của điểm 2 rằng ASEAN sẽ “thúc đẩy đối thoại và tham vấn giữa các bên.”[8]

Tháng 7 năm 2011, sau nhượng bộ của ASEAN, bản Hướng dẫn Thực thi DOC cuối cùng đã được thông qua. Ngoại trừ việc thay đổi của từ ngữ ở điểm 2, và bổ sung một điểm mới rằng các hoạt động và các dự án được thực hiện theo DOC cần được báo cáo lên Hội nghị Bộ trưởng ASEAN-Trung Quốc, bản hướng dẫn cuối cùng giống hệt như bản dự thảo ban đầu mà ASEAN đệ trình năm 2005.[9] Ngay cả khi các bản hướng dẫn này được thông qua, Trung Quốc vẫn một mực nhấn mạnh rằng các tranh chấp chủ quyền và quyền tài phán chỉ có thể được giải quyết một cách song phương bởi các bên liên quan trực tiếp.

Tháng 1 năm 2012, cuộc họp đầu tiên của các quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc tại Bắc Kinh đã thống nhất thành lập bốn ủy ban chuyên môn về nghiên cứu khoa học hàng hải, bảo vệ môi trường, tìm kiếm và cứu nạn, và tội phạm xuyên quốc gia. Các ủy ban này dựa vào bốn trên năm hoạt động hợp tác trong DOC năm 2002. Đáng chú ý là không ủy ban chuyên môn nào về an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển được thành lập.

Những ổ gà trên đường trường chinh, 2012–2013

Ngay sau khi thông qua Hướng dẫn Thực thi DOC, các quan chức ASEAN đã trở lại mục tiêu ban đầu là đạt được thỏa thuận về một bản COC.[10] Mới đầu, Trung Quốc đã bác bỏ mọi nỗ lực nhằm đơn phương soạn thảo COC của các thành viên ASEAN; sau đó họ tìm cách làm trễ tiến độ.[11] Tuy nhiên, các quan chức ASEAN vẫn tiếp tục và sau bảy cuộc họp đã đạt được thỏa thuận về các điểm cơ bản được đưa vào dự thảo COC của ASEAN.[12] Bản dự thảo này chính thức được thông qua tại một cuộc họp các quan chức cấp cao ASEAN ở Phnom Penh các ngày 6–7 tháng 7 năm 2012. Ngày 9 tháng 7, các Ngoại trưởng ASEAN đã nhất trí thông qua “Các điểm đề xuất của ASEAN về một COC khu vực giữa các nước thành viên ASEAN và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa.”[13] Các quan chức cấp cao ASEAN đã lập tức gặp các đồng cấp Trung Quốc và đồng ý để bắt đầu thảo luận về COC vào tháng 9.

Thành tựu đáng kể của ASEAN đã nhanh chóng bị hủy hoại bởi các sự kiện bất thường tại Hội nghị Hẹp các Bộ trưởng ASEAN (AMM) được tổ chức tối ngày 9 tháng 7. Ngoại trưởng Campuchia Hor Nam Hong, với tư cách chủ tịch ASEAN, đã thực hiện bước đi chưa từng có là lặp lại quyết định rằng hai đoạn về Biển Đông trong dự thảo tuyên bố chung là các vấn đề song phương và phải được loại bỏ. Cuối cùng ông đã bỏ ra ngoài, và hệ quả là lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của mình, các ngoại trưởng ASEAN đã không thể đưa ra một tuyên bố chung.[14] Trung Quốc đã tận dụng sự hỗn loạn của ASEAN nhằm phá vỡ thỏa thuận gặp các quan chức cấp cao ASEAN để bắt đầu thảo luận về COC.

Giữa những trách cứ sau Hội nghị AMM lần thứ 45 của ASEAN, Ngoại trưởng Inodesia Marty Natalegawa đã bắt đầu tham vấn với những người đồng cấp trong ASEAN và nhanh chóng bảo đảm một thỏa thuận về Nguyên tắc sáu điểm của ASEAN về Biển Đông.[15] Một lần nữa ASEAN tiếp tục hành trình tìm kiếm việc thực thi đầy đủ DOC và hoàn tất một COC cho khu vực. Đáp lại, Ngoại trưởng Trung Quốc Dương Khiết Trì đã tuyên bố tại một cuộc họp báo ở Jakarta rằng Trung Quốc sẵn lòng làm việc với ASEAN để thực thi DOC và để hợp tác hướng tới việc cuối cùng thông qua COC “trên cơ sở đồng thuận.”[16]

Năm 2012, Thái Lan đảm nhận vai trò nước điều phối của ASEAN trong quan hệ với Trung Quốc và tiếp tục đưa ra vấn đề Biển Đông.[17] Tháng 1 năm 2013, ghế chủ tịch ASEAN chuyển từ Campuchia sang Brunei và nhà ngoại giao Việt Nam Lê Lương Minh thay thế Surin Pitsuwan làm Tổng thư ký ASEAN. Cả hai đều cam kết sẽ ưu tiên phục hồi thảo luận với Trung Quốc về COC.[18] Ngày 22 tháng 1, không tham vấn trước với các nước ASEAN khác, Philippines chính thức đệ trình Thông báo và Tuyên bố khởi kiện Trung Quốc ở Tòa Trọng tài theo Phụ lục VII của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS).[19]

Những diễn tiến này đã làm thay đổi những chuyển động trong năm trước đó và Bắc Kinh đã phản ứng tương ứng. Đầu tháng 4 năm 2013, tại phiên Tham vấn các quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc lần thứ 19, Trung Quốc đã tuyên bố sẵn sàng bắt đầu thảo luận với ASEAN về một bộ COC vào cuối năm. Hai tháng sau, ASEAN triệu tập Hội nghị AMM lần thứ 46 tại Brunei và đưa ra tuyên bố chung trong đó nêu:

91. Chúng tôi mong muốn tiếp tục tham gia cùng Trung Quốc thực thi DOC một cách đầy đủ và hiệu quả ở mọi phương diện. Chúng tôi sẽ tiếp tục thực hiện các hoạt động và các dự án hợp tác chung đã thỏa thuận theo Hướng dẫn Thực thi DOC. Chúng tôi nhấn mạnh sự cần thiết của việc duy trì động lực tích cực cho đối thoại và tham vấn sau phiên Tham vấn các quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc lần thứ 19 và Nhóm Công tác Chung ASEAN-Trung Quốc lần thứ 8 về việc thực thi DOC. Xét tầm quan trọng của lễ kỷ niệm 10 năm quan hệ Đối tác Chiến lược ASEAN-Trung Quốc vào năm 2013, chúng tôi mong muốn có các cuộc tham vấn chính thức giữa ASEAN và Trung Quốc tại cấp SOM về COC với mục đích đạt được ký kết sớm về một Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông nhằm giúp tăng cường hòa bình, ổn định, và thịnh vượng trong khu vực.[20]

Trung Quốc đã phản ứng thận trọng với ASEAN. Đầu tháng 8, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị đã thăm Malaysia, Thái Lan, Lào, và Việt Nam. Ông Vương nói tại một cuộc họp báo hôm 5 tháng 8 rằng Trung Quốc và ASEAN chỉ “đồng ý tổ chức tham vấn [khác đàm phán] về việc thúc đẩy ‘Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC)’ trong khuôn khổ thực thi ‘Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC)…’”[21] Sau đó ông cảnh báo các bên phải có kỳ vọng hợp lý, đàm phán phải dựa trên cơ sở đồng thuận, can thiệp từ bên ngoài phải được ngăn chặn, và tất cả các bên phải áp dụng cách tiếp cận từng bước.[22]

Ngày 13/09/2013, Trung Quốc và ASEAN tổ chức các phiên tham vấn đầu tiên về COC theo khung của JWG về Thực thi DOC tại một cuộc họp các quan chức cấp cao ở Tô Châu.

Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 23 được tổ chức vào ngày 9/10/2013 tại Brunei. Tuyên bố của chủ tịch xác nhận tuyên bố chung của các ngoại trưởng và “giao cho các ngoại trưởng tiếp tục chủ động làm việc với Trung Quốc trên đường tiến tới sớm ký kết một Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) trên Biển Đông trên cơ sở đồng thuận.”[23]

ASEAN tăng tốc cuộc trường chinh, 2014–2017

Trong các năm 2014 và 2015, ASEAN và Trung Quốc tiếp tục đạt được tiến bộ về các biện pháp được thiết kế để thực thi DOC. Ví dụ, tại Hội nghị SOM ASEAN-Trung Quốc lần thứ 12 được tổ chức tại Quảng Ninh, Việt Nam ngày 09/06/2014, các quan chức cấp cao đã lần đầu tiên thảo luận về bản chất của COC cũng như các cách tiếp cận xây dựng nó.[24] Họ cũng đạt được thoả thuận về dự thảo hướng dẫn vận hành đường dây nóng về ứng phó các sự cố khẩn cấp trên biển và hoàn tất soạn thảo Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về Thực hiện Bộ Quy tắc về Các va chạm bất ngờ trên biển (CUES). Cuối cùng, SOM đã thảo luận về việc chuẩn bị cho một cuộc họp đặc biệt của bộ trưởng ngoại giao các bên.

Hội nghị SOM tiếp theo của ASEAN-Trung Quốc về DOC đã được tổ chức tại Thành Đô, Trung Quốc vào các ngày 19–20 tháng 10 năm 2015. Các quan chức cấp cao đã “đồng ý duy trì bước đà của các cuộc tham vấn chính thức thường xuyên và hợp tác hướng đến việc sớm ký kết một bản COC dựa trên cơ sở đồng thuận.” Ngày 21/11/2015, Hội nghị Cấp cao ASEAN-Trung Quốc lần thứ 18 được tổ chức tại Kuala Lumpur. Tuyên bố của Chủ tịch “nhấn mạnh tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình, an ninh và ổn định cũng như việc bảo vệ tự do hàng hải và hàng không trên Biển Đông” và tái khẳng định

“cam kết của chúng tôi nhằm đảm bảo thực hiện đầy đủ và hiệu quả toàn bộ Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC): xây dựng, duy trì và tăng cường sự tin cậy và tín nhiệm lẫn nhau; thực hiện tự kiềm chế trong việc tiến hành các hoạt động; không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực; và các quốc gia có chủ quyền trực tiếp liên quan sẽ giải quyết những bất đồng và tranh chấp thông qua các biện pháp hòa bình, bao gồm việc thông qua các cuộc tham vấn và đàm phán hữu nghị, phù hợp với luật pháp quốc tế trong đó có Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982).”[25]

Mong muốn thúc đẩy Trung Quốc đẩy nhanh tiến độ tham vấn về COC của ASEAN đã xung đột với bước lê chân của Bắc Kinh tại Hội nghị Đặc biệt các Ngoại trưởng Trung Quốc-ASEAN tổ chức tại Côn Minh ngày 14/06/2016. Cuộc họp này do Trung Quốc và Singapore, nước điều phối quan hệ ASEAN-Trung Quốc, đồng chủ trì. Trước cuộc họp, các ngoại trưởng ASEAN đã đồng thuận ký một thông cáo báo chí thể hiện sự thất vọng của họ:

Chúng tôi ghi nhận năm 2016 là dấu mốc quan trọng đối với mối quan hệ ASEAN-Trung Quốc, đánh dấu 25 năm thiết lập Quan hệ Đối thoại ASEAN-Trung Quốc. Chúng tôi mong muốn phối hợp cùng Trung Quốc nhằm đưa sự hợp tác ASEAN-Trung Quốc lên tầm cao mới. Nhưng chúng tôi cũng không thể phớt lờ những gì đang diễn ra trên Biển Đông vì đây là một vấn đề quan trọng trong quan hệ và hợp tác giữa ASEAN và Trung Quốc. Đó cũng chính là bối cảnh tổ chức Hội nghị Đặc biệt các Ngoại trưởng ASEAN-Trung Quốc ngày hôm nay.[26]

Thông cáo báo chí này là một sự phỉ báng đối với Trung Quốc vì Bắc Kinh từ lâu đã lập luận rằng Biển Đông là một vấn đề song phương không liên quan đến ASEAN. Do đó, Trung Quốc đã gây sức ép ngoại giao nặng nề lên các bộ trưởng ASEAN, yêu cầu từ bỏ thông cáo báo chí và thay vào đó đồng ý một bản tuyên bố mười điểm của Trung Quốc. Campuchia là cánh tay đắc lực của Trung Quốc trong việc phá vỡ sự đồng thuận của ASEAN. Hội nghị đặc biệt này đã kết thúc trong hỗn loạn. Ngoại trưởng Singapore đã rời khỏi hội nghị sớm hơn dự kiến thay vì tham dự cuộc họp báo chung. Malaysia, Philippines, và Việt Nam sau đó đã đưa bản thông cáo báo chí lên các phương tiện truyền thông của mình.[27]

Ngày 12/07/2016, Toà Trọng tài xét xử những khiếu nại của Philippines đối với Trung Quốc đã đưa ra một phán quyết đồng thuận ủng hộ gần như tất cả các yêu sách của Philippines chỉ trừ một vấn đề.[28] Trung Quốc sau đó đã thực hiện một chiến dịch tuyên truyền đi sâu vào việc chỉ trích sự công bằng của các thẩm phán và cơ sở pháp lý đối với phán quyết của họ.

Ban đầu chỉ có hai thành viên ASEAN, Philippines và Việt Nam, đưa ra các tuyên bố thừa nhận phán quyết này. Kể từ đó, tất cả các thành viên ASEAN đã sử dụng cách nói dài dòng là “các quy trình pháp lý và ngoại giao.” Ông Rodrigo Durtete, tân Tổng thống Philippines, đã gác phán quyết sang một bên để thỏa hiệp nếu không muốn nói là lấy lòng Trung Quốc.

Kavi Chongkittavorn đã đưa ra một lập luận thuyết phục rằng sau phán quyết của tòa, “lập trường chung của ASEAN về vấn đề Biển Đông đã được củng cố.” Lập luận này ông dựa trên một diễn giải về bốn văn kiện được thông qua tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 49, được tổ chức 12 ngày sau khi tòa ra phán quyết, tại Viêng Chăn:

• Tuyên bố của các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN về Lễ kỷ niệm 40 năm Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC);
• Tuyên bố chung của Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 49, Viêng Chăn, ngày 24 tháng 7 năm 2016;
• Tuyên bố chung của các Bộ trưởng Ngoại giao các nước thành viên ASEAN và Trung Quốc về việc thực hiện đầy đủ và có hiệu quả Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (ngày 25 tháng 7 năm 2016); và
• Tuyên bố chung của các Bộ trưởng Ngoại giao các nước thành viên ASEAN về Duy trì Hòa bình, An ninh và Ổn định trong khu vực.[29]

Kavi kết luận rằng ASEAN đã đạt được một lập trường đồng thuận mới về Biển Đông và điều này “bất ngờ tạo ra một tình huống đôi bên cùng có lợi cho các bên liên quan” và với sự trở lại của Philippines thì quyền thương lượng của ASEAN đã được tăng cường và “làm mới quá trình khắc phụ mối quan hệ ASEAN-Trung Quốc…”[30]

Trong tháng sau đó, các quan chức cấp cao của Trung Quốc và ASEAN đã gặp mặt tại Trung Quốc trong cuộc họp lần thứ ba của năm và đã đạt được tiến bộ đáng chú ý trong ba lĩnh vực. Thứ nhất, họ đã chấp thuận tài liệu hướng dẫn vận hành đường dây nóng ứng phó các sự cố khẩn cấp trên biển. Thứ hai, họ đồng ý áp dụng bộ quy tắc về các va chạm bất ngờ trên biển (CUES) ở Biển Đông. Thứ ba, họ đồng ý hoàn thành một dự thảo khung COC vào giữa năm 2017.

Sự đồng thuận mới của ngoại trưởng các nước thành viên ASEAN đã được xác nhận bởi hai Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 28 và 29 được tổ chức liên tiếp tại Viêng Chăn từ ngày 6 đến ngày 7 tháng 9. Các nhà lãnh đạo ASEAN cũng hoan nghênh việc thông qua Tuyên bố chung giữa ASEAN và Trung Quốc về DOC, Tuyên bố chung giữa ASEAN và Trung Quốc về việc áp dụng CUES, và Hướng dẫn vận hành đường dây nóng giữa các quan chức cấp cao của Bộ Ngoại giao các nước thành viên ASEAN ứng phó với các sự cố khẩn cấp trên biển, trong nỗ lực thực thi tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông.

Lần gần nhất ASEAN xem xét các vấn đề Biển Đông là tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 29, tổ chức tại Manila cuối tháng 4 năm 2017 dưới sự chủ trì của Tổng thống Duterte. Đã có tranh cãi gay gắt giữa các nhà lãnh đạo về từ ngữ trong dự thảo tuyên bố của chủ tịch, đặc biệt là về việc Trung Quốc quân sự hóa các đảo nhân tạo diễn ra gần đây.

Bản tuyên bố cuối cùng do chủ tịch đưa ra đã cố gắng xoa dịu Trung Quốc. Phần Biển Đông được tóm tắt lại trong hai đoạn, lặp lại các công thức chính sách trước đây. Tuyên bố này chỉ nêu một cách nhẹ nhàng rằng “chúng tôi đã lưu ý sự quan ngại mà một số nhà lãnh đạo đã bày tỏ về những diễn biến gần đây trong khu vực” thay vì “hết sức quan ngại” như trong năm 2016, về những vấn đề như cải tạo đất, leo thang các hoạt động, và quân sự hóa. Một lần nữa ASEAN đã không đề cập đến phán quyết của Tòa Trọng tài, mặc dù đoạn thứ 7 đã kêu gọi “tôn trọng hoàn toàn các quy trình pháp lý và ngoại giao.”

Điều gì đang chờ phía trước?

Tính đến tháng 7 năm 2017, tiến trình thực hiện năm lĩnh vực hợp tác được đề xuất trong DOC 2002 (bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển, tìm kiếm và cứu hộ, và chống tội phạm xuyên quốc gia) mới đang ở giai đoạn khởi đầu. Thỏa thuận áp dụng CUES trên Biển Đông là một điểm khởi đầu tốt để giải quyết vấn đề an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển; nhưng CUES không áp dụng cho hoạt động của các tàu tuần duyên, vốn là đối tượng chính gây ra những vi phạm trật tự trên biển. Còn phải chờ xem đường dây nóng hiệu quả đến đâu trong việc ứng phó với các sự cố, chẳng hạn như cuộc tấn công ngư dân Việt Nam của các tàu Trung Quốc trong vùng biển gần Quần đảo Hoàng Sa ngày 18/06/2017.[31]

Trung Quốc và ASEAN sẵn sàng tham gia vào một giai đoạn tham vấn kéo dài về một bộ quy tắc ứng xử nhằm tạo ra một cơ chế hiệu quả để quản lý các tranh chấp hàng hải trên Biển Đông. Tuy nhiên, COC sẽ không giải quyết các yêu sách chủ quyền chồng lấn hay các tranh chấp về quyền tài phán trên biển. Những vấn đề này chỉ có thể được giải quyết bằng cách đàm phán trực tiếp giữa các nước liên quan. Có rất ít khả năng điều này sẽ xảy ra.

Một bản dự thảo khung COC của ASEAN-Trung Quốc đã không đề cập đến phạm vi địa lý để áp dụng, cách thức bảo vệ sự tôn trọng chủ quyền khi chủ quyền bị tranh chấp, cách thức giải quyết những khác biệt trong việc diễn giải bộ COC sắp tới, cách thức giải quyết các tranh chấp một khi chúng đã phát sinh và cách thức bảo đảm sự tuân thủ của các bên. Những thiếu sót này sẽ phải được giải quyết trong bản COC cuối cùng.[32] Các nhà ngoại giao ASEAN đã tiết lộ riêng rằng Trung Quốc một mực nhấn mạnh COC chỉ nên bao trùm phạm vi Quần đảo Trường Sa và loại trừ Quần đảo Hoàng Sa và bãi cạn Scarborough. Như đã đề cập trên đây, phạm vi địa lý là chủ đề chính của các cuộc tranh luận các bản dự thảo vào năm 2000.

ASEAN và Trung Quốc sẽ phải giải quyết những khác biệt về tình trạng pháp lý của COC. Theo báo cáo, Trung Quốc phản đối bộ COC có tính ràng buộc pháp lý và muốn COC được ký bởi các bộ trưởng ngoại giao. ASEAN, cũng theo báo cáo, lại mong muốn COC được phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp quốc gia và nộp lưu chiểu lên Liên Hợp Quốc.

Về lập trường của ASEAN, cần lưu ý rằng tuyên bố của các ngoại trưởng ASEAN về TAC được thông qua năm 2016 đã ghi nhận hiệp ước này là “bộ quy tắc chủ chốt về quản lý quan hệ giữa các nước” và tất cả các bên bao gồm các bên đã ký và phê chuẩn ngoài Đông Nam Á nên “tiếp tục tôn trọng đầy đủ và thúc đẩy việc thực hiện có hiệu quả TAC.” Quan trọng hơn, các ngoại trưởng ASEAN cũng nhất trí “xem xét khả năng xây dựng một công cụ có tính ràng buộc pháp lý trên cơ sở TAC để áp dụng cho khu vực rộng lớn hơn.”

Tuy nhiên, cuối cùng, ASEAN và Trung Quốc sẽ cần chứng minh những khẳng định lặp đi lặp lại của mình về việc duy trì luật pháp quốc tế và Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển bằng cách thôi phớt lờ phán quyết có tính ràng buộc pháp lý của Tòa Trọng tài (được thành lập theo Phụ lục VII của UNCLOS 1982).

Nếu quá khứ là lời nói đầu, thì sự phớt lờ của Trung Quốc đối với phán quyết của tòa và việc nước này tiếp tục quân sự hóa các thực thể địa lý trên Biển Đông đồng nghĩa với việc cuộc trường chinh đi tìm một bộ COC của ASEAN sẽ vẫn là một cuộc trường chinh vạn dặm.

Carlyle A. Thayer là giáo sư hưu trí tại Đại học New South Wales.

Nhóm dịch và hiệu đính là các cộng tác viên của Dự án Đại Sự Ký Biển Đông. Bản dịch thuộc bản quyền của nhóm dịch và hiệu đính, và Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.

Nguồn bản gốc tiếng Anh: http://www.maritimeissues.com/politics/aseans-long-march-to-a-code-of-conduct-in-the-south-china-sea.html

 

[1] Asia Maritime Transparency Initiative, “Updated: China’s Big Three Near Completion,” 29 June 2017; https://amti.csis.org/chinas-big-three-near-completion/. Trung Quốc xem các cuộc thảo luận ngoại giao với các thành viên ASEAN là các cuộc tham vấn.

[2] “ASEAN Declaration On The South China Sea, Manila, Philippines,” 22 July 1992; http://www.aseansec.org/1196.htm.

[3] “Statement by the ASEAN Foreign Ministers on the Recent Developments in the South China Sea,” 18 March 1995; http://www.aseansec.org/2089.htm.

[4] Association of Southeast Asian Nations, “Regional Code of Conduct in the South China Sea (Draft),” March 2000 and People’s Republic of China, “Code of Conduct on the South China Sea (Draft of the Chinese Side),” March 2000. Có thể xem các bản dự thảo này tại https://scribd.com/document/346497873/Thayer-ASEAN-China-South-China-Sea-Code-of-Conduct-Background.

[5] Point 10, “Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea, November 4, 2002,” http://www.aseansec.org/13163.htm.

[6] “ASEAN-China Senior Officials Meeting on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, Kuala Lumpur, 7 December 2004” và “Terms of Reference of the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,” http://www.aseansec.org/16888.htm và http://www.aseansec.org/16885.htm.

[7] Tran Truong Thuy, “Recent Developments in the South China Sea: From Declaration to Code of Conduct,” in The South China Sea: Towards a Region of Peace, Security and Cooperation, ed. Tran Truong Thuy (Hanoi: The Gioi Publishers, 2011), 104.

[8] “Guidelines to Implement the DOC,” http://www.aseansec.org/documents/20185‐DOC.pdf.

[9] Xem một bảng so sánh các bản dự thảo trong Carlyle A. Thayer, “Sovereignty Disputes in the South China Sea: Diplomacy, Legal Regimes and Realpolitik,” in Vladimir Kolotov ed., Proceedings of the International Conference on Topical Regional Security Issues in East Asia (St. Petersburg: Faculty of Asian and African Studies and the Ho Chi Minh Institute, St. Petersburg State University, 2013), 313-314.

[10] Point 10, “Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea, November 4, 2002,” http://www.aseansec.org/13163.htm.

[11] Thayer, “Sovereignty Disputes in the South China Sea: Diplomacy, Legal Regimes and Realpolitik,” 315-­325.

[12] Estrella Torres, “Manila tack on China row wins Asean nod,” Business Mirror, 13 July 2012.

[13] Carlyle A. Thayer, “ASEAN’s Code of Conduct (Unofficial),” Thayer Consultancy Background Brief, 11 July 2012, http://www.scribd.com/doc/101698395/Thayer-ASEAN’s‐Code-of-Conduct‐Unofficial.

[14] Carlyle A. Thayer, “ASEAN’S Code of Conduct in the South China Sea: A Litmus Test for Community-Building?,” The Asia-Pacific Journal, 10(34), No. 4, 20 August 2012, 1-23. Bài viết này dựa trên bản ghi thảo luận rò rỉ từ Hội nghị Hẹp các Bộ trưởng ASEAN.

[15] “Statement of ASEAN Foreign Ministers on ASEAN’s Six-Point Principles on the South China Sea,” 20 July 2012.

[16] Tarra Quismundo, “China says it’s willing to ease Asean rift on sea,” Philippines Daily Inquirer, 11 August 2012.

[17] “Thailand seeks talks on South China Sea,” Bangkok Post, 15 January 2013 và “Sihasak seeks South China Sea parley,” Bangkok Post, 25 January 2013.

[18] Bagus BT Saragih, “ASEAN chief pushes RI to act on South China Sea dispute,” The Jakarta Post, 9 April 2013.“New ASEAN chair Brunei to seek South China Sea code of conduct,” GMA News, 14 January 2013; “New ASEAN chief seek to finalise Code of Conduct on South China Sea,” Channel News Asia, 9 January 2013; và Termsak Chalermpalanupap, “Toward a code of conduct for the South China Sea,” The Nation, 22 January 2013.

[19] Carlyle A. Thayer, “China At Odds with UN Treaty,” USNI News, 3 March 2013; http://www.scribd.com/doc/132136055/Thayer-South-China-Sea-China-Rejects-Arbitration-Claim-by-the-Philippines.

[20] “Joint Communiqué 46^th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting, Bandar Seri Begawan, Brunei Darussalam, 29-30 June 2013,” http://www.asean.org/joint-communique-46th-asean-foreign-ministers-meeting-bandar-seri-begawan-brunei-darussalam-29-30-june-2013/.

[21] “Foreign Minister Wang Yi on Process of ‘Code of Conduct in the South China Sea’,” Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, 5 August 2013; http://www.fmprc.gov.cn/eng/zxxx/t1064869.shtml.

[22] “Foreign Minister Wang Yi on Process of ‘Code of Conduct in the South China Sea’.”

[23] Chairman’s Statement of the 22nd ASEAN Summit, ‘Our People, Our Future Together,’ Bandar Seri Begawan, April 24-25, 2013,” http://www.asean.org/chairmans-statement-of-the-22nd-asean-summit-our-people-our-future-together/.

[24] Carl Thayer, “The ASEAN‐China Special Meeting Mystery: Bureaucratic Snafu or Chinese Heavy-Handedness?,” The Diplomat, 17 June 2016; http://thediplomat.com/2016/06/the-asean-china-special-meeting-mystery-bureaucratic-snafu-or-chinese-heavy-handedness/.

[25] “Chairman’s Statement of the 18th ASEAN-China Summit, Kuala Lumpur, 21 November 2015,” http://www.asean.org/chairmans-statement-of-the-18th-asean-china-summit-kuala-lumpur/.

[26] Được trích trong Carl Thayer, “Revealed: The Truth Behind ASEAN’s Retracted Kunming Statement,” The Diplomat, 19 June 2016; http://www.thediplomat.com/2016/06/revealed-the-truth-behind-aseans-retracted-kunming-statement/.

[27] Thayer, “Revealed: The Truth Behind ASEAN’s Retracted Kunming Statement.”

[28] Carl Thayer, “After the Ruling: Lawfare in the South China Sea,” The Diplomat Magazine, no. 21, August 2016, 1-18.

[29] Kavi Chongkittavorn, “ASEAN’s Strategies After the PCA Decision,” Tham luận tại Hội nghị Quốc tế về Quy chế pháp lý của đảo, đá trong luật quốc tế và thực tiễn ở khu vực Biển Đông, đồng tổ chức bởi Trường Đại học Phạm Văn Đồng và Đại học Nha Trang, Nha Trang, Việt Nam, August 18, 2016.

[30] Chongkittavorn, “ASEAN’s Strategies After the PCA Decision.”

[31] Elizabeth Shim, “Chinese boats attack Vietnamese fishermen in South China Sea,” United Press International, 29 June 2017; http://www.upi.com/Chinese-boats-attack-Vietnamese-fishermen-in-South-China-Sea/8561498755312/.

[32] Xem bản dự thảo này tại: http://www.scribd.com/document/350500541/ASEAN-China-Draft-Framework-Code-of-Conduct-in-the-South-China-Sea.